Výhody a rizika vícerychlostní integrace

V předposledním březnovém týdnu došlo v EU k pozoruhodnému precedentu. Komise na žádost skupiny členských států předložila návrh právního předpisu určeného pro režim tzv. posílené spolupráce. Významný není ani tak samotný návrh (týká se specifické oblasti určování rozhodného práva pro rozvody a odluky) jako skutečnost, že jde o historicky první iniciativu Komise, jež by mohla k posílené spolupráci vést. V tomto režimu se určité činnosti uskutečňované v rámci pravomocí a struktur Unie daných zakládacími smlouvami účastní jen ty členské státy, které si to přejí, zatímco ostatní zůstávají stranou.

Tato možnost, v souvislosti s níž se často hovoří o „vícerychlostní" integraci, byla do smluv začleněna už v roce 1997 Amsterodamskou smlouvou, doposud však nikdy nebyla využita. Pokud se dnes některé státy neúčastní některých oblastí činnosti EU nebo mají zvláštní režim (např. v oblasti měnové unie, schengenského prostoru, vnitra a justice), jde o úzce a přesně vymezené výjimky vyplývající přímo ze zakládacích smluv. Posílená spolupráce je naproti tomu obecným institutem předvídaným smlouvami pro předem neurčené situace, které mohou nastat v budoucnu.

Úprava posílené spolupráce v zakládacích smlouvách

Zakládací smlouvy pojímají posílenou spolupráci jako institut umožňující skupině členských států vyvíjet činnosti (tj. zejména přijímat předpisy sekundárního práva) v rámci pravomocí a struktur EU, aniž by se účastnily ostatní členské státy.

Základní podmínky jsou takové, že zamýšlená činnost nesmí být ve výlučné pravomoci Unie, zároveň je třeba účasti nejméně devíti členských států (což nyní představuje jednu třetinu států). Posílená spolupráce má nastoupit až jako poslední prostředek, pokud je shledáno, že „cílů této spolupráce nelze dosáhnout v přiměřené lhůtě Unií jako celkem". Má být „zaměřena na to, aby podporovala cíle Unie, chránila její zájmy a posilovala její proces integrace".

Dále platí, že spolupráce musí být v souladu se smlouvami a sekundárním právem Unie. Nesmí narušovat vnitřní trh ani hospodářskou, sociální a územní soudržnost. Nesmí vytvářet překážku ani diskriminaci v obchodu mezi členskými státy, ani mezi nimi vyvolávat narušení hospodářské soutěže. Musí zachovávat pravomoci, práva a povinnosti členských států, které se jí neúčastní.

Podle obecného režimu členské státy, které si přejí navázat posílenou spolupráci v jedné z oblastí uvedených ve smlouvách, podají žádost Komisi o předložení příslušného návrhu, přičemž upřesní oblast a cíle navrhované spolupráce. Je jen na uvážení Komise, zda takový návrh podá. Poté je k navázání posílené spolupráce skupinou států potřebné povolení Rady vydané na návrh Komise, přičemž se hlasuje kvalifikovanou většinou, a dále souhlas Evropského parlamentu. Zvláštní úpravu navázání posílené spolupráce obsahují zakládací smlouvy pro oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky a pro některé pravomoci v rámci justiční a policejní spolupráce v trestních věcech.

Akty přijaté v rámci posílené spolupráce zavazují pouze zúčastněné státy. Nepokládají se za acquis, které musí být přijato státy přistupujícími k EU.

Jednání Rady v režimu posílené spolupráce se mohou účastnit všechny členské státy, ale na hlasování se podílejí jen ty zapojené. Od toho se odvíjí výpočet kvalifikované většiny. K jednomyslnosti je třeba pouze hlasů zapojených států.

Náklady provádění posílené spolupráce, s výjimkou správních nákladů orgánů EU, hradí zúčastněné členské státy, pokud všechny členské státy v Radě po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně nerozhodnou jinak.

Spolupráce je otevřená pro případný budoucí vstup nezúčastněných členských států s výhradou dodržení případných podmínek účasti stanovených povolujícím rozhodnutím a za podmínky dodržení aktů již přijatých v jejím rámci. Komise a členské státy účastnící se posílené spolupráce mají usilovat o účast co největšího počtu členských států.

V této souvislosti je třeba zdůraznit, že mechanismus zapojení do posílené spolupráce je jednosměrný, se zpětnou západkou. Členské státy se mohou dobrovolně zapojit, ale už ne vystoupit. Možnost vystoupení existuje jen v režimu tzv. strukturované spolupráce ve vojenských věcech v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky.

Z logiky věci vyplývá, že posílená spolupráce může najít nejčastější uplatnění tam, kde smlouvy předpokládají jednomyslné rozhodování v Radě, a kde tedy jednotlivé státy mohou blokovat záměr drtivé většiny ostatních členských států. Smlouvy nicméně neomezují použití tohoto mechanismu na tyto případy. I v oblastech, kde se uplatní v Radě hlasování kvalifikovanou většinou, je posílená spolupráce teoreticky aplikovatelná, i když v praxi na ni nejspíše nedojde.

Evropa à la carte, nebo tvrdé jádro?

S posílenou spoluprací jsou spojovány různé, často protikladné naděje i obavy. Vyplývá to především z existence rozdílných pojetí vícerychlostní integrace a názorů na ni.

Vize vícerychlostní Unie lze zjednodušeně shrnout do dvou širokých proudů. První z nich se často označuje jako Evropa à la carte. Jde o koncepci flexibilní integrace, v rámci které by se jednotlivé členské státy nad rámec určitého společného minimálního základu rozhodovaly případ od případu podle svých potřeb a preferencí, zda se budou účastnit konkrétních integračních iniciativ. Vybíraly by si jednotlivé oblasti spolupráce jako z jídelního lístku.

Jiné vize vícerychlostní Evropy rovněž počítají s tím, že se státy budou integrovat rozdílným tempem, ale předpokládají směřování ke stejnému konečnému cíli. Jinak řečeno, všechny státy mají doběhnout do cílové rovinky, jen některé budou potřebovat více času než ostatní. S tím souvisí úvahy o „tvrdém jádru" členských států, které se bude integrovat rychleji než zbytek Unie, a vytvoří tak jakousi avantgardu udávající směr, jímž se později budou muset vydat i ostatní.

Zdá se, že současné nastavení mechanismu posílené spolupráce nahrává spíše druhé, centralistické vizi. Je tu jednak zmíněný princip zpětné západky, dále požadavek usilování o účast co největšího počtu členských států a zaměření na posilování procesu integrace. Zajímavé je, že i přesto tento institut v centralistických kruzích napříč Unií vzbuzuje obavy. Ukázala to velmi jasně i diskuse předcházející podání návrhu nařízení o kolizních normách pro rozvody. Byla zde dlouho psychologická bariéra. Řada členských států vyjadřovala obavy, že jakmile se přijme jeden právní předpis v režimu posílené spolupráce, jednotlivé státy budou méně ochotny hledat kompromisy a raději se budou odvolávat právě na možnost posílené spolupráce. Často bylo zmiňováno, že tak může vzniknout ona Evropa à la carte, což je pro příznivce stále užší Unie téměř nadávka. Komise velmi dlouho váhala, než návrh podala.

Výhody a rizika posílené spolupráce z eurorealistického pohledu

Pro ty, kdo si představují Evropskou unii jako volné společenství nezávislých, spolupracujících států, by byla vícerychlostní integrace nesporně pozitivní myšlenkou, pokud by se měla realizovat v podobě Evropy à la carte. Institut posílené spolupráce, tak jak je upraven v zakládacích smlouvách, je však tomuto ideálu dosti vzdálen. Má sice některé prvky flexibility, na druhou stranu má nakročeno směrem k centralistickému pojetí vícerychlostního postupu.

Pozitivním prvkem je možnost dobrovolného rozhodnutí o zapojení do posílené spolupráce. Každý členský stát si může zvolit, zda se k zamýšlené iniciativě připojí, a to hned v počátku, nebo později, aniž by bránil ostatním v jejím rozvíjení. Pokud se v budoucnu po dosavadním spánku posílená spolupráce stane v EU něčím obvyklým, pravidelným, pak by se mohl v jednotlivých případech snížit tlak na státy „blokující" určité návrhy, protože ostatní by mohly pokračovat snadno bez nich touto formou. Dobrovolnost účasti je nicméně omezená na navázání spolupráce. Naopak není možné budoucí dobrovolné odpojení od skupiny spolupracujících států.

Rizika vidím v tom, že by posílená spolupráce mohla být využita k postupnému prosazení centralizačních iniciativ v nejcitlivějších oblastech chráněných požadavkem jednomyslnosti v Radě, které by na úrovni celé Unie jinak neměly šanci projít. Představitelnou je varianta, že skupina států v čele s Německem a Francií by mezi sebou v rámci posílené spolupráce hladce dojednala a nastavila projekty typu harmonizace přímých daní nebo systémů sociálního zabezpečení a následně by se spolu s Komisí za pomoci různých přesvědčovacích prostředků pokoušela získat na svou stranu další státy.

Výhled do budoucna

Institut posílené spolupráce a jeho klady a zápory s ohledem na chybějící praktické zkušenosti zatím zůstávaly v rovině teoretických úvah. Teprve březnový návrh Komise je první příležitostí pro využití tohoto postupu a pro pozorování jeho působení v právu a politice EU.

Bude zajímavé sledovat, zda první aktivace tohoto mechanismu bude znamenat prolomení psychologické bariéry a zda se vžije jako obvyklý postup. Všímejme si, jaké bude chování zapojených členských států a orgánů EU k ostatním členským státům; budou zde aktivní snahy o jejich připojení? Všímejme si také chování nezapojených členských států; budou jejich řady postupně řídnout?

Obecně v budoucnu nepředpokládám žádné masové využívání posílené spolupráce, protože v rámci většiny pravomocí Unie se dnes v Radě využívá hlasování kvalifikovanou většinou. Jednomu disentujícímu státu či malé skupince bude při tomto rozhodovacím postupu sotva umožněno zůstat stranou; jednoduše budou přehlasovány.

Prostorem pro posílenou spolupráci budou oblasti, kde se v Radě rozhoduje jednomyslně, popř. tam, kde mechanismy tzv. záchranné brzdy umožňují jednotlivým státům rozhodnutí fakticky vetovat. Půjde zřejmě o projekt společného základu daně z příjmů právnických osob (CCCTB) nebo vytvoření evropského veřejného žalobce (prokurátora), v obou případech už Komise o použití dotčeného postupu uvažuje.

Až první zkušenosti s aplikací posílené spolupráce napoví, jestli je cestou k více flexibilní Unii, nebo naopak k zesílené centralizaci pod taktovkou tvrdého jádra.