„Rule of law“, nebo „rule of Brussels“?

V posledních dvou až třech letech se v prostředí orgánů EU, zvláště u Evropské komise a Evropského parlamentu, setkáváme ve zvýšené míře s filosofováním na téma právní stát („rule of law“) a s úvahami o možnostech, jak by unijní instituce měly lépe chránit jeho dodržování v jednotlivých členských státech.

Vrcholem těchto snah bylo prozatím sdělení Komise s názvem „Nový rámec EU pro posílení právního státu“ (COM/2014/0158 final) z letošního března, které má být „příspěvkem Komise v zájmu posílení schopnosti EU zajistit účinnou a spravedlivou ochranu právního státu ve všech členských státech.“

Řeklo by se, že v době, kdy se Unie potýká s řadou závažných problémů, jako je předně dluhová krize a vše s ní související, a kdy má plný stůl nedořešených projektů včetně přístupu EU k Evropské úmluvě o lidských právech, jsou diskuse o právním státu poměrně bizarní kratochvílí. Ve skutečnosti zde Komise rozehrává další z mnoha partií, v nichž jde o expanzi moci Bruselu na úkor členských států, respektive o další posun na cestě k přeměně Unie ve státní útvar.  

Základní souvislosti

Podle článku 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), na který se Komise při svých snahách na poli ochrany právního státu odvolává, platí, že Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovnosti žen a mužů.

Toto ustanovení se uplatní jednak v rozsahu působnosti unijního práva. Promítá se do řady konkrétních institutů různorodé povahy. Na prvním místě je třeba uvést obecné zásady práva EU rozvinuté v judikatuře Soudního dvora EU a Listinu základních práv EU (tzv. Chartu). Adresátem příslušných povinností jsou zde primárně unijní orgány (např. při své činnosti legislativní či správní), zatímco členské státy jen tehdy, pokud se pohybují v rozsahu působnosti práva EU (zejména když provádějí unijní právo). V rámci soudní kontroly zde je vrcholnou instancí Soudní dvůr EU, k němuž mohou být popohnány jak orgány Unie, tak členské státy. (Po plánovaném přístupu Unie k Evropské úmluvě o lidských právech bude mít v některých případech poslední slovo Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku.)

Článek 2 SEU má nicméně mnohem širší dosah. Členské státy se k požadavkům zde zahrnutým přihlašují jako ke společným hodnotám, které mají uplatňovat obecně, tedy i v oblastech zcela mimo rozsah působnosti unijního práva. Dle článku 49 SEU je podmínkou pro přijetí nového členského státu do Unie okolnost, že daný stát uznává hodnoty uvedené v článku 2 a zavazuje se k jejich podpoře.

Dodržování těchto zásad je zkoumáno nejen před vstupem státu do EU, ale článek 7 SEU upravuje dva speciální mechanismy následné ve vztahu ke členským státům. Ten první, méně závažný, je upraven v prvním odstavci takto: Na odůvodněný návrh jedné třetiny členských států, Evropského parlamentu nebo Komise může Rada většinou čtyř pětin svých členů po obdržení souhlasu EP rozhodnout, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty uvedené v článku 2 SEU. Před přijetím tohoto rozhodnutí vyslechne Rada daný členský stát a může stejným postupem podat tomuto státu doporučení. Rada pravidelně přezkoumává, zda důvody, které ji k takovému rozhodnutí vedly, stále trvají.

Druhý, důraznější mechanismus, je upraven v druhém odstavci. Na návrh jedné třetiny členských států nebo Komise a po obdržení souhlasu EP může Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených v článku 2 ze strany členského státu, poté co tento členský stát vyzve, aby se k této věci vyjádřil. V návaznosti na takové rozhodnutí může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že určitá práva, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho vlády v Radě, budou pozastavena, přičemž jeho povinnosti vyplývající ze Smluv zůstávají nedotčeny. Později může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že změní nebo zruší taková opatření, jestliže se změní situace, která vedla k jejich přijetí. Tyto mechanismy zatím nikdy v minulosti nebyly využity.

Nový mechanismus načrtnutý Komisí

Komise ve svém sdělení prohlašuje, že poslední vývoj v některých členských státech ukázal, že mechanismy v čl. 7 SEU nejsou vždy vhodné pro rychlou reakci na ohrožení právního státu v členském státu. (Komise není nijak konkrétní, komisařka Redingová však ve svém projevu The EU and the Rule of Law – What next? v září 2013 uváděla jako příklady „opravdových krizí právního státu“ situaci s romskými běženci ve Francii v létě 2010, některé nedávné ústavní reformy v Maďarsku nebo ústavní krizi v Rumunsku v létě 2012.).

Komise podává s nádechem trpkosti, že mechanismus v čl. 7 SEU může být aktivován pouze v případě „zřejmého nebezpečí závažného porušení“, resp. „závažného a trvajícího porušení“ hodnot uvedených v článku 2 SEU. Uvádí, že hranice pro aktivaci obou mechanismů jsou velmi vysoké a podtrhují, že tyto kroky lze podniknout pouze jako poslední možnosti.

Komise uvádí, že je třeba vytvořit nový postup pro posílení právního státu jakožto společné hodnoty EU. Tento postup by měl představovat doplnění stávajících mechanismů tak, že by řešil ohrožení právního státu v členských státech v dřívějším stadiu, než by byly naplněny podmínky pro aktivaci mechanismu podle čl. 7 SEU. Nový mechanismus by měl podle Komise sloužit jako nástroj pro včasné varování, který Komisi umožní zahájit dialog s příslušným členským státem, aby se předešlo systémovému ohrožení právního státu, které by se mohlo rozvinout do situací ve smyslu článku 7 SEU.

Celý proces, který by měl zpravidla sestávat ze tří fází, Komise prezentuje následovně:

„Komise shromáždí a prověří všechny relevantní informace a posoudí, zda existují jasné známky systémového ohrožení právního státu uvedené výše. Toto posouzení může vycházet z údajů z dostupných zdrojů a uznávaných institucí, zejména včetně orgánů Rady Evropy a Agentury Evropské unie pro základní práva. / Pokud se v důsledku tohoto předběžného posouzení Komise domnívá, že se skutečně jedná o situaci systémového ohrožení právního státu, zahájí s příslušným členským státem dialog, přičemž mu zašle „stanovisko k právnímu státu“, odůvodní své obavy a poskytne příslušnému členskému státu možnost k odpovědi.

Stanovisko může být výsledkem korespondenční výměny názorů a jednání s příslušnými orgány a v případě potřeby na něj mohou navázat další výměny názorů. / Komise očekává, že příslušný členský stát bude během celého procesu spolupracovat a zdrží se přijímání jakýchkoli nezvratných opatření v otázkách, které jsou předmětem zájmu Komise, až do jejího posouzení situace, a to v souladu s povinností loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU. Pokud členský stát v tomto procesu nespolupracuje, nebo mu dokonce brání, bude to zohledněno při posuzování závažnosti ohrožení.  / V této fázi procesu Komise veřejně informuje o zahájení posuzování a zaslání svého stanoviska, přičemž obsah jednání s příslušným členským státem je zpravidla důvěrný, aby bylo usnadněno rychlé nalezení řešení.

[…]

Ve druhé fázi, pokud záležitost zatím nebyla uspokojivě vyřešena, vydá Komise "doporučení k právnímu státu" určené příslušnému členskému státu, pokud se domnívá, že existují objektivní důkazy systémového ohrožení a že orgány tohoto členského státu nepřijímají vhodná opatření k jeho řešení. / Komise ve svém doporučení jasně uvede důvody svých obav a doporučí, aby členský stát vyřešil uvedené problémy ve stanovené lhůtě a informoval Komisi o příslušných přijatých opatřeních. V případě potřeby může doporučení obsahovat zvláštní pokyny o způsobech a opatřeních k řešení dané situace. / Hodnocení a závěry Komise budou založeny na výsledcích dialogu s příslušným členským státem a na všech dodatečných důkazech, o nichž bude členský stát rovněž předem informován. / Komise veřejně informuje o zaslání svého doporučení a jeho hlavním obsahu. […]

Ve třetí fázi bude Komise sledovat kroky, které dotčený členský stát podniká na základě vydaného doporučení. Toto sledování může být založeno na dalších jednáních s příslušným členským státem a může se například soustředit na to, zda se určité postupy, které vzbuzují obavy, nadále objevují, nebo na to, jak členský stát provádí závazky, které mezitím v zájmu řešení situace přijal. / Pokud příslušný členský stát ve stanovené lhůtě neuskuteční v návaznosti na dané doporučení uspokojivé kroky, Komise posoudí možnost aktivace některého z mechanismů uvedených v článku 7 SEU.“

Podle Komise nemá být nový postup alternativou k mechanismům podle článku 7 SEU, které prý jen předchází a doplňuje. Neměl by bránit jejich přímé aktivaci, pokud by náhlé zhoršení situace v členském státu vyžadovalo silnější reakci EU. Nový postup se podle Komise také nijak nedotýká její pravomoci iniciovat řízení o nesplnění povinnosti vyplývající z unijního práva u Soudního dvora EU, jde-li o otázky spadající do rozsahu působnosti unijního práva.

Komise si celý postup narýsovala jen pro sebe. Uvádí, že „hraje v tomto novém postupu na ochranu právního státu ústřední roli jako nezávislá strážkyně hodnot Unie.“ Evropský parlament a Rada mají být toliko „pravidelně a podrobně informovány o pokroku ve všech fázích.“

Komise považuje svůj mechanismus za slučitelný se stávajícími zakládacími smlouvami. Nový postup jí prý nedává žádné nové pravomoci, ani je pro ni nevyžaduje. „Pouze transparentně ukazuje, jak Komise vykonává svou úlohu podle Smluv.“

„Rule of law“ jako vstupenka do hájemství členských států

Filipiky Komise o právním státu by mohly být vnímány jako nudné teoretizování vhodné k rozboru kdesi na seminářích teorie práva nebo ústavního práva na právnických fakultách. To by však byl mylný dojem. Ve skutečnosti se setkáváme s politicky citlivou agendou, která si zasluhuje naši maximální pozornost a obezřetnost. Jde o ukázkový příklad dravé honby unijních institucí za rozšiřováním svých kompetencí a činností, v níž je „právní stát“ zástupným tématem. Nehraje se zde ani tak o „rule of law“, jako o „rule of Brussels“.

Komise nachází v „právním státu“ a vůbec v hodnotách zahrnutých v čl. 2 SEU klíč k proniknutí Unie do oblastí, které stojí mimo její pravomoc. Na oněch „společných hodnotách“, jejichž dodržování je podmínkou pro vstup do Unie a následně podléhá kontrole podle čl. 7 SEU, je pro evropské centralisty přitažlivé právě to, že se pro členské státy uplatní obecně bez dalšího omezení, bez jiné vazby na právo EU. V tom je rozdíl oproti Listině základních práv EU, která, jak bylo řečeno, se použije ve vztahu k členským státům jen v situacích, kdy se pohybují v rozsahu působnosti unijního práva.

Omezení použitelnosti Charty je evropským centralistům trnem v oku a je předmětem jejich častého žehrání. V tomto smyslu lze připomenout např. komisařku Redingovou, která zrušení tohoto omezení neustále propaguje. Zajímavé je, že Redingová o tomto tématu píše také v již citovaném loňském projevu The EU and the Rule of Law – What next?, tedy právě v kontextu úvah o roli unijních institucí při „ochraně právního státu“. Rozšíření rozsahu působnosti Charty na veškerou činnost členských států považuje za ambiciózní řešení „krizí právního státu“ do budoucna a za „velmi velký federalizační krok“. Z jejích slov vyplývá, že mechanismus takového typu, jako byl následně navržen Komisí, Redingová naproti tomu považuje jen za prozatímní řešení.

Co přesně by vlastně znamenalo, pokud by se unijní Charta uplatnila jako „federální“ lidskoprávní katalog na všech úrovních vlády? Nic méně, než že pravomoci Unie, které jsou už nyní velmi široké a především neostré, by rázem ztratily jakékoli hranice a nekončily by už vůbec nikde. Veškerá činnost vnitrostátních orgánů by totiž propříště byla poměřována optikou Charty, jejíž konečný výklad jakožto nástroje unijního práva by byl v rukou Soudního dvora EU, který by se stal skutečným ústavním soudem! Unijní instituce by získaly na členské státy bič, kterým by mohly dnes a denně vstupovat do vnitrostátní politiky včetně otázek ústavněprávních.

Abychom snáze pochopili, o co se jedná, uvažme, jakou roli má ústavní soudnictví v České republice, a jak je vtahováno do politiky. Můžeme pozorovat dlouhodobý trend, kdy se menšina přehlasovaná v rámci legislativního procesu v parlamentu snaží svou prohru zvrátit tím, že spor přenese na ústavněprávní rovinu a domáhá se pro údajný rozpor s ústavním pořádkem zrušení přijatých zákonů u Ústavního soudu. Např. za Nečasovy vlády opozice z tohoto postupu učinila úzus; napadala u Ústavního soudu prakticky všechny významné reformní zákony, přičemž v jejím kreativním hledání neústavností byla notná dávka účelovosti. Údajný rozpor s ústavním pořádkem – např. s jednotlivými ustanoveními (české) Listiny základních práv a svobod – se stal zaklínadlem pro transformaci politiky v soudní proces. Ústavní soud je manévrován do pozice oné často zmiňované třetí parlamentní komory a stává se součástí všedního politického boje. To je pro parlamentní demokracii velmi nebezpečný jev.

Politický zápas se přesouvá od úsilí o dosažení demokratické většiny do roviny soudního sporu, kde už platí jiná aritmetika, a kde je jedno, jak dopadly poslední volby. Pokud politici nadbytečně vtahují do rozhodování o věcech veřejných soudce, podřezávají větev sami pod sebou. Ústavní soudci ne vždy dokáží zachovat zdrženlivost a zůstat pouhými strážci mantinelů. Soudní moc reaguje na přihrávky a narůstá jí sebevědomí, což se projevilo nejdramatičtěji při zrušení předčasných voleb v roce 2009. Obecně lze říci, že aktivismu ústavního soudu v jakémkoli státě, respektive nestřídmost při posuzování ústavněprávní roviny politických sporů vede k zužování prostoru pro politiku jako soutěž idejí.

Omezování prostoru pro politiku soudní mocí na vnitrostátní úrovni je stále řádově méně závažným problémem, než má-li se totéž dít na mezinárodní (nadnárodní) úrovni. Národní soudci jsou přece jenom zasazeni do určitého kontextu společně sdílených hodnot, do určitých právních a politických tradic, a jsou více pod dohledem veřejnosti. Jejich excesy lze snáze řešit, a třeba časem i napravit. Každopádně problém a jeho řešení zůstává v horizontální rovině mezi složkami moci jediného státu a tedy v rukou lidu, z něhož tato moc vychází.

Na úrovni Unie může aktivismus Soudního dvora EU nejen omezovat prostor pro politiku, ale má též svou rovinu vertikální: Unie vs. členské státy. Soudní dvůr je institucí prointegračního zaměření, která programově buduje a chrání vlastní kvaziústavní systém. Pravomoci svěřené Unii vykládá velmi extenzivním způsobem (lze říci, že tyto pravomoci žijí v rukou Soudního dvora vlastním životem a často nabývají rozměrů původně ze strany členských států neočekávaných a nechtěných), rozhoduje kompetenční spory pravidelně ve prospěch Unie a maximalizuje účinky evropského práva. To vše oslabuje postavení členských států. Moc Unie lze přitom zvyšovat i kreativním výkladem lidských práv (popřípadě dalších obecných zásad práva EU), které jsou pro svou vágnost a přístupnost nejrozmanitějším interpretacím k tomuto účelu ideálním nástrojem. Příkladem toho budiž třeba případy C-60/00 Carpenter z roku 2002, C-144/04 Mangold z roku 2005 nebo C-286/12 Komise v. Maďarsko z roku 2012.

Druhou věcí, ať už se vztahuje k činnosti Unie, či členských států, je pak samotný věcný obsah výkladu. Známe příklady, kdy Soudní dvůr dojde v lidskoprávní otázce k takovým radikálním závěrům, které se třeba i ve většině členských států budou příčit místním hodnotovým žebříčkům. Unijní soudci, kteří jsou vzdáleni jakékoli efektivní kontrole ze strany veřejnosti, a kteří nevycházejí z jednoho právního a hodnotového prostředí, jsou náchylní rozhodovat v duchu progresivistických postojů rezonujících v prostředí unijní administrativy i Evropského parlamentu. Takto třeba v roce 2011 v případu C-236/09 Test-Achats rozhodli, že je neslučitelné se zásadou rovného zacházení s ženami a muži, aby pojišťovny mohly uplatňovat různou výši pojistného pro každé z pohlaví. Pojišťovny jsou tedy v zájmu ideologie totální rovnosti nuceny ignorovat skutečný stav, tj. různou míru rizikovosti chování žen a mužů. Ženám se v důsledku toho výrazně zdražilo pojištění. K tomu dodejme, že celá unijní Charta je ideologicky podbarveným dokumentem, totiž pravou výkladní skříní moderní levice, a že k progresivistickému soudnímu aktivismu bude sama o sobě svádět.

Dost problémů s výkladem základních práv ze strany Soudního dvora tedy vzniká už za nynější situace, kdy se tyto uplatní jen v mezích působnosti práva EU. Navíc unijní právo stále expanduje a Soudní dvůr jeho rozsah působnosti interpretuje velmi široce (k tomu viz třeba případ C-617/10 Åkerberg Fransson z roku 2013). Půdorys pro uplatnění Charty je tak již teď značný. Případné zrušení omezení použitelnosti ve vztahu k členským státům by situaci bezpochyby dramaticky zhoršilo. Unijní orgány by získaly pravomoc hovořit členským státům prakticky do všeho s poukazem na to či ono základní právo, a prosazovat svou politickou linii.

Snahy o posílení kontroly dodržování „rule of law“ v jednotlivých členských státech ze strany unijních institucí jsou ze stejného těsta jako úvahy o rozšíření rozsahu působnosti Charty. I v tomto případě jde o to, aby unijní orgány mohly překlenout nedostatek jiných pravomocí EU v dané oblasti a skrze obecné a vágní parametry lustrovat činnost členských států i mimo oblast použití unijního práva.

Pojem právní stát je koncept, který sice intuitivně považujeme za srozumitelný, ve skutečnosti je však velmi abstraktní a jeho různé definice se v podrobnostech liší. Často se pod něj zahrnuje i dodržování lidských práv, což jen podtrhuje výše uvedený závěr o blízkosti problematiky k otázce rozsahu působnosti Charty. Opět jsme u oné přístupnosti nejrůznějším, a tedy i účelovým výkladům, kterou lze snadno zneužít k mocenské expanzi.

Mechanismus dle sdělení Komise z března tohoto roku by sám o sobě samozřejmě měl méně závažné dopady, než rozšíření působnosti Listiny a s ní související jurisdikce Soudního dvora. Nepochybně by se však stal nástrojem politického nátlaku na členské státy ze strany Komise, jemuž by slabší státy mohly mít tendenci podléhat. Navíc by šlo jen o první předsunutou pozici. Viviane Redingová v citovaném projevu hovořila o tom, že ve druhé fázi by bylo třeba přijmout dalekosáhlejší mechanismus, který by si vyžádal změnu zakládacích smluv. Jednou z možností, které uvádí, by podle ní bylo svěřit Soudnímu dvoru EU pravomoc rozhodovat o žalobách pro porušení právního státu, které by proti členským státům mohla podávat Komise nebo jednotlivé členské státy, jako je tomu u stávajícího řízení o porušení smlouvy. Dodejme, že tím by vznikla situace velmi podobná té, kdyby Charta byla aplikovatelná obecně jako „federální“ katalog. Z jiných receptů Redingové vedle jejího oblíbeného odstranění omezení použitelnosti Charty, můžeme zmínit námět na snížení prahu potřebných hlasů členských států k aktivaci mechanismů v článku 7 SEU. 

Další problematické aspekty

Nad rámec výše uvedeného lze doplnit několik méně závažných, ač stále pádných výhrad:

Zaprvé, Unie nebyla založena jako organizace zaměřená na kontrolu a vynucování dodržování právního státu, lidských práv či dalších základních standardů vyspělých liberálně-demokratických států. Hodnoty deklarované v čl. 2 SEU (v kontextu čl. 7 a 49 SEU) byly autory smluv zjevně koncipovány ve vztahu k členským státům jako určitá podmínka pro vstup do „slušné společnosti“, nikoli jako parametry, ze kterých je budou unijní instituce dnes a denně přezkušovat. Mezinárodní organizací zaměřenou na tyto obecné otázky je Rada Evropy, která si klade za cíl mj. chránit lidská práva, právní stát a pluralitní demokracii a pomáhat upevňovat demokratickou stabilitu v Evropě. Zásadní roli sehrává její nejvýznamnější instituce, Evropský soud pro lidská práva, který dohlíží na dodržování Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Členy Rady Evropy a signatáři Evropské úmluvy jsou všechny členské státy EU.

Zadruhé, mezi členskými státy by měla existovat elementární vzájemná důvěra, kterou by mělo podporovat i členství v Radě Evropy a podřízení se jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva. Z této důvěry by měl vyplývat i předpoklad, že jednotlivé státy dokáží uvedené základní standardy v rámci svých ústavních systémů zajistit. Navíc je zde čl. 7 SEU, který umožňuje řešit excesy na straně jednotlivých států. Ve vztahu k těmto třem rovinám ochrany by další mechanismus byl zjevně nadbytečný a nepotřebný.

Zatřetí, je pozoruhodné, že právě Komise se cítí být povolána jakožto samozvaná „nezávislá strážkyně hodnot Unie“ stát se dohledovým orgánem. (Viviane Redingová v citovaném projevu dokonce prohlašuje, že Komise je „jedinou instituci, která je nyní všeobecně přijímána jako schopná řešit krize právního státu“.) Ve skutečnosti je nedůstojné, aby se členské státy ohledně dodržování zásad právního státu, čili v otázkách ústavněprávní povahy, zodpovídaly namísto svých ústavních soudců Komisi jakožto unijní exekutivě a administrativě (tedy bruselským politikům a úředníkům).

Začtvrté, postup nemá dostatečnou oporu v primárním právu EU. Dle článku 7 SEU je Komise toliko jedním ze subjektů, které mohou navrhnout přijetí zde uvedených opatření, o nichž pak rozhoduje Rada, respektive Evropská rada po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Středobodem celého rozhodování jsou evidentně členské státy zastoupené v Radě a Evropské radě, což je zcela logické – v článku 7 jde konečně primárně o vztahy mezi „členy klubu“. Komisi je přidělena spíše vedlejší role a její snahy prodrat se do popředí jdou proti duchu smluv. Samozřejmě, že lze tvrdit, že nastíněný postup je jen vnitřní metodologií upřesňující, za jakých podmínek Komise rozhoduje o podání či nepodání návrhů podle článku 7, na to je však prezentován s příliš velkou pompou a sebevědomím. 

Zapáté a na okraj, lze mít za to, že v oblasti základních hodnot Unie by unijní orgány měly v tuto chvíli zaměřit úsilí na dokončení přístupu EU k Evropské úmluvě o lidských právech, jenž je již řadu let v jednání, a který předpokládá Lisabonská smlouva. Je pozoruhodné, že Komise přichází s iniciativou tohoto druhu zaměřenou na členské státy, zatímco uvedený významný úkol Bruselu není splněn.

Závěr

Snahy Komise o posilování role unijních orgánů při kontrole „rule of law“ v členských státech nad rámec mechanismu v článku 7 SEU mají jasné vysvětlení. Ať Komise sebevíce vzývá právní stát a jeho význam a zaklíná se libozvučnými kautelami, je zřejmé, že se zde nehraje o „rule of law“, jehož ochrana je ostatně uspokojivě zajištěna stávajícími mechanismy vnitrostátními i mezinárodními, ale jen a jen o „rule of Brussels“. Situace je obdobná jako v případě snah o přeměnu Listiny základních práv EU ve „federální“ lidskoprávní katalog. Komise nachází v „právním státu“ klíč k proniknutí Unie do oblastí, které stojí mimo její pravomoc. Chce získat nástroj, kterým by mohla obecně vstupovat do vnitrostátní politiky a prosazovat svou politickou linii. Ve hře je další výrazný nárůst moci unijního centra a zužování prostoru pro politické rozhodování na úrovni členských států. Iniciativy tohoto druhu je proto třeba důrazně odmítnout.