Princip subsidiarity: papírový tygr Evropské unie?

Člověk je hříčka přírody. Byl by neodvratně určen k záhubě, nebýt dvou výstředních vlastností, které ho od zvířecích obyvatel planety odlišují. Člověk má schopnost za účelem dosažení určitého cíle používat rozum a také postupovat koordinovaně společně s dalšími členy svého druhu. Podmínkou jeho přežití je tedy schopnost spolupracovat a tvořit s ostatními lidmi společenství, které je následně vybaveno určitým kulturním rámcem. Aby bylo přežití a blaho všech členů společnosti zajištěno, je třeba zabývat se též otázkou, jak tuto společnost jedinců co nejlépe uspořádat. Koncepcí známe celou řadu. Princip subsidiarity je však považován za zásadu, které je přisuzována schopnost zajistit pro svobodu lidského jedince nejpřijatelnější podobu společenského řádu.

Subsidiarita není sprosté slovo

Zlé jazyky tvrdí, že pojem subsidiarita je odvozen od latinského „subsidere", tedy „zbývat" nebo „zůstávat". Výraz subsidiarita však vychází z latinského slova „subsidium", jež bychom mohli přeložit jako „pomoc" či „podpora": „vyšší" instance má podporovat či poskytovat pomoc té „nižší" a zároveň nenahrazovat její autoritu.

Pokud slovo subsidiarita použijeme dnes, myslíme jím takové uspořádání věcí, kdy správa či odpovědnost v určité oblasti přechází na nejmenší možnou jednotku, která je daný problém schopna řešit. Samotné slovo subsidiarita se v tomto kontextu zřetelně objevuje v papežských encyklikách (Rerum novarum z roku 1891; dále byl výraz rozvinut a specifikován v encyklice Quadragesimo anno z roku 1931). Zde se vztahovalo k takovému uspořádání společnosti, které zaručí ochranu před radikálními zvraty a zabrání vyhrocení „třídního boje". Postupně idea subsidiarity přerostla i do světské politiky a stala se obecně rozšířeným a užívaným pojmem.

Aristotelovo dědictví

Přestože se výraz subsidiarita začal užívat poměrně nedávno, můžeme se s její ideou, ačkoliv tak nebyla označována, setkat již v úvahách starších myslitelů. Za všechny stačí připomenout Aristotela. Když se zamýšlel nad tím, jak uspořádat společnost, aby v jejím rámci mohl člověk sám dosáhnout blaženosti a nebylo mu to společností znemožňováno, položil základy principu subsidiarity. Svým důrazem na jednotlivce a možnosti realizace blaženosti a svobody svým vlastním přičiněním se jeho filozofie protíná s důrazem na individualismus v subsidiaritě.

Důležitý je princip odpovědnosti, který přechází na jednotlivce a menší celky. Subsidiarita zakotvená v reálném životě je nejlepší prevencí proti aplikaci totalitní politiky, neboť zajišťuje kulturní a myšlenkovou svébytnost jednotlivců, přirozených společenství, krajin i států (podle toho, o jak velkém celku přemýšlíme). Zásah vyšší jednotky je z pohledu subsidiarity oprávněn jen v tom případě, kdy nižší jednotka není schopna účinně spravovat úkoly jí svěřené.

Bylo by však omylem domnívat se, že samotné zřízení nižších správních celků zaručuje, že princip subsidiarity bude v praxi uplatněn. Pokud vyšší celky určují, co bude v kompetenci nižších celků a ne naopak, není toto uspořádání v jednotě se zásadou subsidiarity. Základním stavebním kamenem principu subsidiarity je člověk - občan, od něhož se odvíjí moc všech vyšších institucí. A v takovém pojetí politiky se zdá samozřejmé, že politika by měla být občanu co nejblíže.

Subsidiarita versus plíživá integrace: hlava bez těla, nebo tělo bez hlavy?

Od doby Maastrichtské smlouvy je princip subsidiarity zakotven v zakládajících smlouvách Evropské unie. Jeho užití v praxi ovšem není tak samozřejmé jako jeho obrysy na papíře. Aplikace principu subsidiarity v politice bruselských institucí se jeví jako problém, a to již vzhledem ke způsobu jeho formulace ve Smlouvě o založení ES, kde je psáno, že Společenství vyvíjí „činnost jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím". Z dosahu principu jsou zcela vyňaty výlučné pravomoci Unie. Nejasnosti vzbuzuje už slovo uspokojivě, neboť není nikde určeno, co je za uspokojivé považováno a co ne. Samotné kompetence nejsou formálně rozděleny a dochází tak ke zmatkům, v čí pravomoci se vlastně správa věcí nachází.

Nad užíváním principu subsidiarity navíc dohlíží Evropský soudní dvůr, který však do této chvíle nezrušil jedinou normu pro rozpor s tímto principem. Je samozřejmé, že je velmi obtížné určit, které otázky jsou konkrétní orgány ještě schopny řešit. Pro zdravý chod Unie je však takové rozdělení nezbytné. V souvislosti s tzv. evropskou ústavou je třeba zmínit, že návrh tohoto dokumentu neujasnil výklad slova subsidiarita, ani jeho budoucí aplikaci v politice EU.

Kromě Evropského soudního dvora by dle evropské ústavy měly dohlížet na dodržování principů subsidiarity také národní parlamenty. Ty by měly být informovány o návrzích evropských institucí a měly by mít též právo oznámit Evropské komisi porušení principu subsidiarity. Cynik by zde asi podotkl, že to je také to jediné, co by mohly dělat. Zablokovat přijetí návrhu směrnice či nařízení by touto cestou podle ústavní smlouvy nemohly. Ostatně už samotná šestitýdenní lhůta k vyjádření se zástupcům národních zákonodárných sborů jeví jako příliš krátká pro uspokojivé prostudování materiálů a nedává ani dostatečný prostor pro zpětnou vazbu. Nehrozí, že se vzhledem k trendu co největší dynamizace politiky v Evropě stanou národní parlamenty pouhými kulisami demokracie?

Stane se papírový tygr pohádkovou postavou, nebo ožije?

Máme-li vytyčit základní poslání demokratické a morální společnosti, je jím bezpochyby zajištění svobody a možnosti seberealizace pro jedince. Snad se nevzdálím od pravdy, budu-li tvrdit, že základním předpokladem svobody je odpovědnost. Pro jednotlivce to znamená převzít odpovědnost za vlastní spásu, a tím se stát svobodným. Stejně tak i administrativní celky budou řádně a svobodně spravovány, pokud na sebe vezmou největší možný díl odpovědnosti. Tento přístup nejenže zajišťuje vysokou míru angažovanosti občana ve věcech politických, ale garantuje také kulturní svébytnost jednotlivců a vyšších přirozených celků. Rozmanitost a bohatost, dělba moci, důraz na jedinečnost a individualitu jsou jedny ze základních pilířů demokracie. Naproti tomu stojí základní rysy totalitního zřízení: kolektivismus, nivelizace kultury a hlavně centralizace moci. Ačkoliv je subsidiarita jako princip formální součástí smluv o EU, je centralizace jasnou tendencí v politické praxi evropských institucí. Tím se integrace vzdaluje od občana a zbavuje ho odpovědnosti za správu věcí veřejných.

Snad nemůže být vznesena námitka proti tvrzení, že lidé, kteří žijí na jistém území, jsou lépe zpraveni o problémech svého regionu, lépe mu rozumí a jsou tedy způsobilejší k jeho správě. Přesto se Evropa stále více vydává směrem k centrální moci, aniž by adekvátním způsobem vyřešila problém politické odpovědnosti. Vnesení principu subsidiarity do politického života je nutností. K jeho přenesení do praxe je však třeba změnit filozofii evropské politiky. Zejména si častěji pokládat otázku, proč a zda je třeba v tom či onom případě rozhodovat v Bruselu.V procesní rovině by stálo za úvahu větší přenesení odpovědnosti na národní parlamenty a zavedení systému červených karet, které by parlamenty mohly uplatňovat vůči legislativním návrhům Evropské komise. Jistě by také stálo za zvážení zřízení soudu pro kompetenční spory mezi EU a členskými státy, který by byl složen ze soudců národních ústavních soudů. Je totiž logické, pokud o subsidiaritě rozhodují občanům nejbližší instituce, odrážející vůli přirozeného politického společenství, tedy lidu svrchovaného státu.

Nezapomínejme, že subsidiarita zůstává podmínkou existence zdravé, morální a fungující demokratické společnosti. Je tedy nanejvýš vhodné, aby princip subsidiarity nebyl papírovým tygrem, který, ač může vypadat hrozivě, ve skutečnosti nekouše, neškrábe a jen povzneseně shlíží na okolní dění.