Schodky a dluhy

Schodek je malý schod, je to tedy deminutivum. Každý pokladník ví, co je pokladní schodek, protože ten musí asi nahradit ze svého. A když je schodek velký? Pak to je deficit nebo pasivní saldo. Velké schodky tedy nejsou schody do nebe - spíše do pekla. Ekonomové raději mluví o deficitu, který vyjadřuje rozdíl mezi zdroji a potřebami, mezi příjmy a výdaji apod., protože to pro ně zní lépe. Deficit pak je něco, co chybí.

Schodek státního rozpočtu

Je zřejmé, že tímto schodkem se rozumí nedostatek příjmů státního rozpočtu pro pokrytí jeho výdajů. Panovníci a vlády měli od pradávna tendenci vydávat více, než na co mají. Jedním z rysů demokratizace správy věcí veřejných se proto stalo schvalování státních, resp. vládních výdajů sněmy, ať již měly jakýkoliv historický název nebo právní formu. Tím měla být omezena rozhazovačnost panovníků či vlád. Závazný program vládních výdajů se nazýval budget a i v češtině se do počátku 20. století užívalo pro státní rozpočet označení budžet. Schvalované státní rozpočty však velice často byly přesto - anebo právě proto - nevyrovnané, schodkové, ať již jejich schodek byl zřejmý nebo skrytý (a projevil se až při plnění rozpočtu).

Schodek státního rozpočtu lze jistě odstranit ať již zvýšením příjmů (daní) nebo snížením výdajů. Zvyšování daní je však obvykle proti zájmům poplatníků a snižování výdajů opět proti zájmům příjemců těchto výdajů. Snižováním výdajů mohou být rovněž poškozeny zájmy vládnoucích osob či skupin. To byl vždy také důvod, proč se schodky státních financí kryly zvýšenou tvorbou peněz, např. tiskem bankocetlí nebo státovek (papírové peníze vydávané státní pokladnou). Stejný význam ovšem má i zadlužování státu u centrální banky, která pro krytí svého úvěru vládě vytváří další oběživo. Uvedené způsoby pokrytí schodku státních financí mají proto inflační důsledky - v ekonomice roste poptávka po zboží či službách, které se jejich nabídka nepřizpůsobuje. Rostou tedy ceny.

Schodek státního rozpočtu ovšem nemusí mít bezprostřední inflační důsledky. Od poloviny 20. století se v zemích OECD postupně prosadila zásada, že stát si může vypůjčovat, ale ne od centrální banky. Vydává dluhopisy, které banky rozprodávají účastníkům kapitálového trhu, zejména institucionálním investorům (tak se označují finanční instituce, které hledají, do čeho bezpečně investovat své volné zdroje, např. penzijní fondy, investiční fondy a životní pojišťovny). Je to ale skutečně tak, že takto financovaný schodek státního rozpočtu inflaci nepodporuje?

Náklady pro příští generace

V současných diskusích, jak se objevují na stránkách českého tisku, se jako hlavní negativum schodku státních financí vidí finanční zatížení příští generace, která bude dnes nadělané dluhy splácet. Znamená současný schodek státních financí, který je financován zadlužováním státu, skutečně vždy břemeno pro příští generace? Odpověď není jednoduchá, protože záleží na tom, na co byly státem vypůjčené prostředky použity, jaký je z toho prospěch, kdy a pro koho, a na ne posledním místě i na podmínkách, za nichž si stát peníze na finančním trhu vypůjčil.

Jde tedy o to, zda z toho, co má příští generace splácet, bude mít bezprostřední prospěch nebo ne. Počátkem minulého století převládal názor, že na veřejně prospěšné investice si stát může vypůjčovat, ale vytvořený dluh by měl splácet úměrně tomu, jak společnost využívá vytvořené stavby. O to se opírala praxe zvláštních investičních rozpočtů (státu, obcí), které byly třeba i plně financovány úvěrem. Jestliže si však stát vypůjčuje na to, aby uhradil běžné "provozní" náklady, zatěžuje příští generaci zcela nemorálně.

Zatížení společnosti do budoucna tím, že bude muset státem nadělané dluhy splácet, však není nic tak strašného, protože státní dluhy se obvykle splácejí novým zadlužováním. Navíc - s probíhající inflací se dluhy znehodnocují. Samo "splácení" dluhu tedy chleba neujídá. Zatížení dluhy se projevuje především tím, že se z přijatých úvěrů musí platit úrok. Čím je stát víc zadlužen, tím vyšší bývá i úroková sazba. Ve státních rozpočtech tak s vyšším zadlužením státu rostou náklady na dluhovou službu, což jsou typické mandatorní (tj. povinné) výdaje, s nimiž příští vlády nemohou nic dělat.

Schodek státního rozpočtu a schodek veřejných financí

Schodek státního rozpočtu je jen částí celkového schodku veřejných financí. Z národohospodářského hlediska i z hlediska hospodářské politiky je důležité sledovat především schodek veřejných financí, které zahrnují nejen státní rozpočet, ale i různé státní finanční fondy a dále finance krajů a obcí. Jsou to tedy celkové pozice, které v každé zemi stojí proti financím podniků a financím domácností. Dalo by se rovněž říci, že veřejné finance žijí z financí soukromých. Když odhlédneme od mezinárodních souvislostí, znamená to, že schodek veřejných financí musí být financován z volných zdrojů (přebytků) soukromých financí.

Schodek veřejných financí se pochopitelně liší od schodku státního rozpočtu, takže za situace, kdy finance samosprávných entit (krajů a obcí) musejí být mírně přebytkové, součet jejich přebytků snižuje schodek státního rozpočtu. Když tedy ministerstvo financí omezí přístup krajů a měst k úvěrům (nepovolí jim např. emitovat dluhopisy), může počítat s tím, že jejich finance budou lepší než vyrovnané, a o tento přebytek bude schodek veřejných financí nižší než schodek státního rozpočtu. Takových kombinací a kouzel je jistě více, zvláště když do veřejných financí zahrneme Konsolidační agenturu či FNM.

Veřejné finance ovšem mohou používat pro finanční pokrytí schodku i zahraniční kapitál, tj. soukromé úspory vytvořené v zahraničí. Nemusí to být jen tak, že stát emituje státní dluhopisy znějící na zahraniční měnu na zahraničním kapitálovém trhu. Stačí, když zahraniční investoři nakupují české státní dluhopisy znějící na koruny v Praze. Někteří pražští obchodníci s cennými papíry se na takovéto obchody pro londýnské investory specializují. Je to zajímavé především vzhledem k úrokovému diferenciálu (pokud jsou úroky z českých státních papírů vyšší než z britských), ale důvodem pro takovéto obchody může být i očekávaný vývoj měnového kursu koruny ve vztahu k britské libře, euru či americkému dolaru. Při volné směnitelnosti měny a volném mezinárodním pohybu kapitálu může však dojít k měnové krizi v okamžiku, kdy zahraniční investoři ztratí důvěru v schopnost českého státu obsluhovat svůj rychle rostoucí státní dluh. Všichni budou chtít korunové dluhopisy prodat a utržené koruny přeměnit na svoji měnu a v důsledku toho může dojít k prudkému propadu kursu koruny. To je důvod, proč se ve světě pečlivě sleduje vývoj státního zadlužení a měřítkem (i když nepřesným) je podíl státního nebo veřejného dluhu na ročním HDP a jeho vývoj.

Z hlediska poměru veřejného zadlužení k HDP je momentální stav v České republice zdánlivě krásný. Veřejný dluh představuje asi 28 % HDP, zatímco v sousedním Německu cca 61 %. Avšak růst tohoto ukazatele je alarmující a pokud se nezmění finanční politika vlády, může v roce 2006 jít již o téměř 50 %. Právě prudký růst veřejného zadlužení v ČR na rozdíl od Německa a dalších zemí EU může vyvolat vlnu nedůvěry v solidnost veřejných financí této země.

Schodek veřejných financí, hospodářská rovnováha a růst

Když jsou veřejné finance schodkové, nelze mluvit o jejich rovnováze. Zajímavé ale je, že nerovnováha veřejných financí vyvolává další dílčí ekonomické nerovnováhy. Čím vyšší je schodek veřejných financí, tím méně účinná je měnová politika. Měnovou politiku provádí především centrální banka, ale ne sama, a zejména v malé otevřené ekonomice potřebuje kooperovat se státní fiskální politikou, jejímž hlavním výrazem je právě přebytkovost či schodkovost veřejných financí. Protiinflační politika potřebuje nejen bankovní měnovou restrikci, ale i restrikci fiskální, tzn. přebytkovost veřejných financí. Málo účinná měnová politika se pak projeví i ve vnější nerovnováze ekonomiky, v platební bilanci a měnovém kursu. Vysoká schodkovost veřejných financí vytváří tedy zejména v období konjunktury další inflační tlaky a tlak na pasivitu obchodní bilance země. Závažnost finanční situace ČR je v tom, že snižování schodkovosti veřejných financí naše vláda načasovala do období hospodářské deprese, která nás postihne zejména letos, kdy naopak by restriktivní finanční politika neměla mít místo. To prohloubí hospodářské potíže ČR v roce 2004, který by jinak mohl být počátkem ekonomického oživení. Hospodářskému cyklu by proto prospělo, kdyby silná restrikce veřejných financí byla od roku 2004 doprovázena podstatným uvolněním bankovní měnové politiky.

Veřejný dluh ČR (jako podíl HDP)

1994 - 17,6 %, 1995 - 15,3 %, 1996 - 13,2 %, 1997 - 12,9 %, 1998 - 13,0 %, 1999 - 14,5 %, 2000 - 16,7 %, 2001 - 18,7 %, 2002 - 20,3 %, 2003 - 24,0 %, 2004 - 30,6 %, 2005 - 36,4 %, 2006 - 41,7 %

Pramen: min. financí ČR, léta 2002 a další jsou odhad, resp. ministerská prognóza

Poznámka: údaje plně nezohledňují závazky Konsolidační agentury, jinak by údaj za rok 2002 byl cca 28 % a za rok 2006 cca 45 % HDP. Prognóza na příští léta ovšem počítá s nereálně vysokým růstem HDP (cca 4 % ročně), takže soudím, že pro rok 2006 je pravděpodobnější odhad cca 50 % HDP.

Schodkovost veřejných financí tedy souvisí s problematikou hospodářského růstu. Heslo potřeby hospodářského růstu zní sympaticky a lehko si získá příznivce. Vždyť kdo by protestoval proti hospodářskému růstu! Obecně je však možné říci, že čím větší je podíl veřejných financí na HDP, tím menší je naděje na rychlý hospodářský růst. Srovnejme si z tohoto hlediska USA a EU!

Hospodářský růst je všude nesen podnikatelskými vrstvami, tedy privátním sektorem. Čím menší podíl zdrojů zůstane pro soukromý sektor, tím menší je jeho síla a průbojnost. Tím méně může investovat do inovací a marketingu, do rozšiřování výroby a do pronikání na jiné trhy. To socialisté neradi slyší a proto je v zemích se "socialistickým" myšlením pomalejší hospodářský růst než v zemích liberálního kapitalismu.

Veřejné finance hospodářský růst nezajistí, ale mohou pro něj vytvářet příznivé podmínky. Každé zrychlení hospodářského růstu vyvolává inflační tlaky v hospodářství. Hospodářský růst v podmínkách inflace je jistě možný, ale ztrácí efektivnost, protože pohyblivá cenová hladina nedává informace pro racionální investice. Aby podnikatelé mohli efektivně investovat, potřebují mít jasnou představu o nákladech a výnosech v době po uvedení investice do provozu, o budoucí struktuře trhu. Inflace takovéto úvahy zkresluje nebo zahaluje. Protiinflační působení měnové a fiskální politiky tedy umožňuje při investování méně riskovat, hospodářský růst je spíše rovnovážný a tedy i zdravý.

Chybí finanční kázeň

Veřejné finance - a v jejich rámci zejména státní rozpočet - jsou značně neprůhledné. Tato neprůhlednost byla v naší zemi cílevědomě zaváděna od počátku 50. let minulého století, údajně jako obrana před imperialistickou špionáží. Podrobné rozpočty příjmů a výdajů se staly natolik utajenými, že je nebylo nutné ani dodržovat. A především bylo zrušeno porovnávání toho, co bylo v rozpočtu státu nebo obce schváleno, s tím, co se skutečně vydává.

Ještě po válce se sledovalo plnění státního rozpočtu z hlediska náležitostního a z hlediska pokladního.

Náležitostní plnění rozpočtu spočívalo v tom, že se každá výdajová či příjmová položka účtovala proti tomu, co bylo ten který rok rozpočtováno. V každém rozpočtovém roce se plnily dva či tři státní rozpočty, takže např. daňový příjem či výdaj vztahující se k roku X se účtoval do účetnictví roku X, i když se uskutečnil např. až v roce X+1. Byla tu přesná kontrola, zda se dodržují schválené rozpočty.

Pokladní plnění rozpočtu zachycovalo pokladní toky nezávisle na tom, ke kterému rozpočtovému období se vztahovaly. To je i dnešní praxe. Důsledkem toho bylo i rozlišování pokladního a náležitostního přebytku či schodku příslušného rozpočtu.

Znalost skutečných peněžních proudů je velice důležitá pro národohospodářské analýzy. Naproti tomu náležitostní plnění má kontrolní význam z hlediska rozpočtové disciplíny.

Kontrola náležitostního plnění veřejných rozpočtů vedla k tomu, že nebyly v průběhu roku jednoduchými přesuny výdajů mezi položkami, oddíly či kapitolami, na něž se schválený rozpočet členil. Nebylo možné, aby si správce rozpočtové kapitoly (ministr) přesunoval svěřené rozpočtové prostředky, jak se mu zrovna zlíbí. Znamenalo to, že se v jednotlivých částech rozpočtu schválené prostředky nikdy plně nevyčerpaly a rozpočtový schodek byl tedy nižší než rozpočtovaný.

Rozpočtový schodek jako hlavní cíl finanční politiky?

Přes velký význam, který má vyrovnanost státního rozpočtu pro rovnovážný vývoj celého národního hospodářství, si nemyslím, že nemohou existovat léta se schodkovým státním rozpočtem či schodkovými veřejnými financemi; vedle nich by ovšem měla být i léta s finančními přebytky. Přebytkovost veřejných financí, o níž se nám v ČR zatím může jen zdát, vytváří dodatečné zdroje pro bankovní sektor a působí protiinflačně. Z přebytků státu je možné půjčovat soukromému sektoru, který umí efektivněji vytvářet nové zdroje.

Snižování schodku a vytváření přebytku veřejných financí není samoúčelné, ale je pobídkou ke zvyšování efektivnosti a hospodárnosti při používání státních finančních zdrojů. A o to by mělo jít především.

Autor je profesorem na VŠE a pracuje v laboratoři CEFIUS.