Nový školský zákon je z minulého tisíciletí

Vzdělávání nebývá častým tématem politickým. Přestože výdaje na školství představují jednu z nejvyšších položek veřejných rozpočtů a svými efekty může vzdělání významně ovlivňovat ekonomiku země, nebývá často ani tématem ekonomickým. Nejčastěji se jím stane v době předvolební, kdy slýcháme různé, nepříliš vážně míněné sliby. Soustředěnějšímu zájmu médií i politiků se školská problematika těší také tehdy, když se vyskytne nějaký akutní dílčí problém, v době začátku školního roku, v týdnu, kdy se vydávají vysvědčení, nebo v období maturit a přijímacích zkoušek na střední a vysoké školy. Diskuse o školském zákoně by proto neměla být omezena jen na kritiku nebo obhajobu důsledků formulací jednotlivých paragrafů. Projednány by měly být především příčiny stavu a následně obecná politická i ekonomická východiska akceptovatelná pro všechny zúčastněné. Právě tato diskuse totiž ke škodě věci v době přípravy zákona neproběhla. A pokud ano, pak jen ve víceméně jednobarevném politickém rámci.

Je školský zákon výsledkem širšího konsensu?

Ministerstvem školství opakovaně uváděná námitka, že to byla především ODS, jmenovitě Walter Bartoš, kdo diskusi a podíl na přípravě zákona kategoricky odmítali, není oprávněná. Byl jsem připraven vést diskusi a podílet se společně se svým týmem na hledání odpovědí na základní koncepční otázky. Vůle ministerstva školství k vedení podobné diskuse však nebyla.

Zákon byl na půdě ministerstva připravován bez jakýchkoliv oficiálně iniciovaných konzultací. Snad s výjimkou jistých pracovních porad názorově a politicky spřízněných "odborníků". Za základ připravovaného textu byl vzat návrh paragrafovaného znění zákona, který sněmovna pro vážné koncepční chyby nepřijala. Nad tímto textem se pak v ústraní ministerských kanceláří a za účasti jen vybraného kroužku "koaličních expertů" prováděly dílčí textové úpravy, posléze upravované externě najatými odborníky na legislativu. Nestalo se ani jednou, že by byla ODS k podobným jednáním přizvána nebo jí byly výstupy poskytnuty k případné oponentuře.

Rovněž následný proces projednávání zákona ve sněmovně byl, ke škodě vzdělávaných i těch, kteří vzdělávání zajišťují, motivován nikoli reflexí veřejného zájmu, ale otázkou úzce politické prestiže. Cíle získat politické body bylo nakonec jednohlasou většinou dosaženo. Dopady tohoto neblahého vítězství a řada zjevných problémů, které přijetí zákona způsobí, byly pro zpracovatele a předkladatele zákona evidentně nepodstatné. A to je druhý důvod, proč školský zákon považuji za špatný a škodlivý.

Klíčové otázky

Klíčové otázky, které bývají předmětem debat nad záměrem každého zákona, v tomto případě nejenže nebyly zodpovězeny, ale nebyly ani položeny. Školský zákon petrifikuje téměř všechny nedostatky zákona předchozího. Významově i svými praktickými dopady jde jen o novelizaci původní zastaralé právní normy. Některá dílčí pozitiva, která zákon rovněž přináší, pak následně deformuje nadbytečnými byrokratickými omezeními a houštinou podzákonných předpisů, ve které dnes evidentně bloudí i ministerští úředníci.

Které otázky mám na mysli? Například tu, která se ptá po podílu "veřejnostatkovosti" poskytované vzdělávací služby, případně jaký podíl na získaném vzdělání tvoří statek privátní. Je nepochybné, že zejména v případě základního a středního vzdělání bude podíl toho, čemu Milton Friedman říká "efekt sousedství", rozhodující. Nejsem si však jist, zda totéž bezezbytku platí o vzdělávání předškolním nebo o vzdělávání směřujícím k získání druhé, případně další maturity.

A pak je tu celá oblast tzv. školských služeb, které sice se vzděláváním souvisejí, nicméně vzděláváním nejsou. I zde však platný zákon jakoby říká, že ubytování a stravování žáků nebo péče o žáky ve školních družinách má být považováno za veřejnou službu, hrazenou v rozhodujícím podílu a plošně z veřejných prostředků. Avšak pozor, jen ve školách určitých zřizovatelů. Zpracovatelé zákona si na podobnou otázku zřejmě odpověděli tak, že i plošně dotované ubytování nebo stravování žáků základních a středních škol, a to bez ohledu na konkrétní sociální situaci jejich rodičů, je hodnotou nejen pro ně samotné, ale má význam i pro ty, kterým se podobné podpory nedostává.

Podobnou otázkou může být i posouzení toho, co vlastně má být oním předmětem, jehož význam považuje Friedman za důležitý nejen pro jednotlivého občana, ale i pro jeho okolí a společnost? Je to všechno to, co tvoří cenu nebo podíl ceny vzdělávací služby? Nebo jsou to jen platy učitelů a některé vybrané položky? Anebo jiná otázka na podobné téma. Má být argument efektu sousedství bezezbytku aplikován jen na vzdělávání v určitých školách určitých zřizovatelů? Jinými slovy - je stejné a stejně kvalitní a stejně finančně náročné vzdělávání poskytované jednou školou více privátním statkem než analogické vzdělávání poskytované školou jiného zřizovatele? Případně otázka navazující. Má být finanční podpora vzdělávání, jehož cena je determinována zejména centrálně vydávanými učebními dokumenty a právními předpisy vymezujícími cenu práce učitelů, různá podle toho, jak se v jednotlivých krajích nastaví tzv. krajské normativy? Je tedy možné považovat hodnotu "efektu sousedství" v jednom kraji za jinou než v kraji druhém?

Dalším z okruhů nezodpovězených otázek jsou ty, které se ptají, komu a čemu má vzdělávání sloužit. Má zákon primárně preferovat zájmy škol a školských úředníků, nebo má tam, kde je možné předpokládat osobní odpovědnost za učiněná rozhodnutí, umožnit volbu vzdělávaných? Mediálně frekventovaná kauza o omezení volby v případě podávání přihlášek ke střednímu vzdělávání je v této oblasti jen jedním z problematických a nadbytečně omezujících míst zákona. Ministerstvo v té souvislosti sice namítá, že jde jen o formální změnu, která původní stav nemění. Bez ohledu na to, zda to je, či není pravda, neodpovídá ministerstvo na otázku, proč stav nezměnilo k lepšímu.

Vážný problém se týká možné podpory zejména malých vesnických škol. Zákon i nadále uvádí minimální průměrné počty žáků ve školách a třídách, ale nově neumožňuje výjimku. Je-li žáků méně, než zákon a vyhláška uvádějí, musí být škola zrušena. Kdyby důsledky dopadly jen na několik málo škol, které striktním požadavkům zákona nevyhoví, jde o vážný zásah do práv občanů i samosprávných orgánů. Zvláště když se současně hovoří o financování podle počtu žáků a obec je ochotná vyšší náklady uhradit ze svého. Když jsem se ptal po důvodu podobného ustanovení, bylo mi odpovězeno, že důvodem je požadavek, aby ve školách mohly být zajištěny podmínky pro kolektivní výchovu.

Pokud jde o nárok na bezplatné předškolní vzdělávání a povinnost obcí toto vzdělávání zajistit, je to nápad na první pohled bohulibý. Význam předškolního vzdělávání je nesporný. Dospělo-li však ministerstvo k názoru, že i zde má být bezezbytku aplikován friedmanovský "efekt sousedství", dalo by se očekávat, že současně bude řešit i ekonomickou stránku věci. Nestalo se tak ovšem jinak než odkazem, že to nějak zajistí obec. Z čeho, jak, případně na jaký nebo čí úkor, to ministerstvo evidentně nezajímá. Mimochodem nejedná se o požadavek bezplatnosti jen jednoho roku vzdělávání, jak by se z definování "posledního ročníku" mohlo zdát. Ve významném procentu se může jednat o roky dva a v některých případech i o bezplatné vzdělávání v délce tří let. A protože tzv. předškoláci tvoří někde až rozhodující většinu dětí v mateřských školách, ekonomické dopady tohoto zákonného ustanovení mohou být pro obec zcela zásadní.

A to už nemluvě o problémech obce, která sice mateřskou školu nevlastní, nicméně je povinna předškolní vzdělávání zajistit. Samozřejmě, že řešení existují. Je však legitimní, aby bezplatnost vzdělávání předškoláků hradili rodiče dětí mladších? A je správné, aby obec, které se v okolí nepodaří vzdělávání zajistit, musela vymýšlet alespoň formální kličky, jak dostát své zákonné povinnosti? V krajním případě tím, že v souladu se zákonem zajistí předškolní vzdělávání na druhém konci republiky? Vlk úředního šimla by se v obou případech nažral a koza ministerské deklarace, že něco někomu je dáváno zadarmo, by zůstala celá. Jen zdravý rozum se něčemu podobnému brání.

Financování školství

Zákon předpokládá zavedení tzv. státní maturity. Je rozumné, aby jednotný výstup maturitního vzdělávání a podmínka pro vydání státem uznaného certifikátu o dosaženém vzdělání byly vyžadovány v době, kdy jsou závazné učební dokumenty stále natolik rozmanité, že v některých oblastech je průnik výstupních požadavků minimálně diskutabilní? Zákon jakoby předpokládá existenci tzv. rámcových vzdělávacích programů. Ty však v oblasti středního vzdělávání nejenže nejsou, ale vzhledem k tempu, jak ministerstvo pracuje, ani v příštích letech nebudou. Ministerstvo tedy sice ani rámcově neví, co má být plošně závazným předmětem examinace maturanta, zato je skálopevně přesvědčeno, že to již pro žáky příštích prvních ročníků má být předmětem plošně povinné zkoušky.

Speciálním a velmi vážným okruhem otázek pak mohou být ty, které evokuje pasáž zákona o financování školství. Nejde o málo. Jde o to, jakým způsobem a jak účelně utratit zhruba sto miliard prostředků vybraných státem na daních. Je příznačné, že právě zde zákon mluví o financování školství, nikoli o financování vzdělávání. Jakoby vlastní hodnotou "efektu sousedství" byla samotná existence škol a školství, nikoli výsledky vzdělávání.

Zákon sice užívá formulaci "normativní financování" a hovoří o normativech, nicméně nikoli v příčinné vazbě na cenu vzdělávací služby. Odvozením ceny výsledného produktu vzhledem k centrálně stanoveným parametrům se nikdo nezabývá. A pokud ano, potom jen tzv. přímými náklady. To jsou zejména mzdy učitelů, centrálně regulované tarifními tabulkami a nově tzv. "kariérním řádem". Už z těchto důvodů je užitý termín "normativ" nepřípadný. Především není žádnou normou. Tedy hodnotou, kterou stát stanovil jako závazný podíl na úhradě ceny vzdělávací služby. Nákladový charakter financování a neprůhlednost způsobu, jak jsou peníze školám poukazovány, jsou samozřejmě pro vládu výhodné. Nic jí nebrání vymýšlet si populisticky nové a nové povinné součásti zdarma poskytované vzdělávací služby, aniž by současně byla nucena říct, kdo zvýšené náklady uhradí.

Zákon to řeší šalamounsky. Říká, že ony normativy "v rámci rámce" nakonec stanoví kraje. A jak je mají stanovit, to prý určí vyhláška. Bohužel se jedná právě o jednu z těch vyhlášek, které jsou dosud ve stádiu zrodu. Zákon tak vytváří prostor pro masivní přerozdělování a subjektivní rozhodování úředníků. Úředníci, nikoli hodnota efektu, který má význam i pro souseda uživatele služby, jsou ti, kdo mají rozhodovat o tom, komu se na zajištění služby poskytované ve veřejném zájmu přispěje více a komu méně.

Podobných otázek je mnoho. Pedagogové by jistě namítali, že v rozporu s deklaracemi o svobodné volbě forem a metod vzdělávání, přizpůsobených potřebám a očekáváním vzdělávaných, zákon stanovuje i takové detaily, které mnohé osvědčené a po desetiletí úspěšně aplikované vzdělávací postupy v podstatě znemožňují. Anebo otázka, která se nad tím vším jakoby od počátku vznáší: Proč je zákon primárně koncipován jako právní norma o školách, nikoli o vzdělávání? A nebo problém tzv. povinných školských rad, kterým sice zákon přisuzuje jistá práva, nicméně odpovědnost není na nich, ale na řediteli a zřizovateli školy. Jednoznačné nebo víceméně konsensuální odpovědi na žádnou z uvedených a dalších otázek neexistují. Přesto byl zákon, mediálně prezentovaný jako počin reformující české vzdělávací prostředí, většinou jednoho hlasu schválen.

Závěr

Ke škodě věci samé nebývalo vzdělávání takovým předmětem veřejného a mediálního zájmu, který si podle mého soudu zaslouží. Jde o oblast týkající se přímo nebo nepřímo všech. Je tedy tématem navýsost politickým, nikoli však ve smyslu politického stranictví. A má vážné přímé i nepřímé dopady ekonomické. Spotřebovává významný podíl daňových výnosů a svými efekty může významným způsobem podporovat hospodářský rozvoj země.

Jestliže se tedy nyní mediální obraz významu vzdělávání možná mění, napadá mě, že to je i jistá, paradoxně pozitivní zásluha kritizovaného školského zákona. Je totiž tak principiálně špatný, že si nelze nevšimnout a nelze nereagovat. Ani tento pozitivní účinek školského zákona (zřejmě asi jediný) však nemění nic na tom, že vážné důvody k protestu proti podobné právní normě rozhodně existují. Ptáme-li se tedy, zda je školský zákon důvodem k protestu, odpovídám, že rozhodně ano!

Nemyslím si ale, že protestem by to mělo skončit. Ty nejvážnější problémy, které jsem nazval "minami položenými zákonem na poli vzdělávání", je nezbytné demontovat dílčími novelami. To je ale jen první krok. Vím, že zákon vystavěný na takto z gruntu špatných základech jen novelami napravit nelze. V konečném důsledku bude nezbytné napsat zákon úplně nový a úplně jiný.

Autor je poslancem Parlamentu České republiky.

Příspěvek přednesený na semináři Centra pro ekonomiku a politiku "Školský zákon - důvod k protestu?" 3. února 2005. Spolu s dalšími texty bude publikován ve sborníku CEPu.