Ústavní smlouva EU: vítězství formy nad obsahem

Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu je bezpochyby nejvýznamnějším dokumentem posledního desetiletí unijní historie. Navzdory skutečnosti, že tzv. ústavní smlouva má neobyčejný dopad na členské státy i EU samotnou, odsunul se obsah tohoto textu velice brzy do pozadí. Během ratifikace jsme se stali svědky situace, kdy bylo v podstatě jedno, co je uvnitř, protože zásadním se stal samotný proces přijímání. Skutečnost, že EU dala vzniknout dokumentu s označením "ústava", na sebe poutala veškerou pozornost, a to bez ohledu na fakt, že přední právníci a politologové opakovaně upozorňovali na čistě smluvní charakter tohoto dokumentu. Glorifikaci procesu přijímání evropské ústavy nijak nezabránily ani studie zaměřené na konvent, jehož vnitřní uspořádání a procedury v mnohém neodpovídaly žádoucím pravidlům transparentnosti a demokracie.

Překvapující byla vzhledem k náročnosti a významu textu rovněž rychlost, s jakou byla v roce 2004 uzavřena nejdříve první a následně druhá mezivládní konference. Srovnáním objemu revidovaných textů a délky mezivládních konferencí je totiž zřejmé, že ústavní smlouvě byla historicky věnována nejmenší pozornost, a to navzdory faktu, že aspirovala na sloučení několika smluvních dokumentů. Nemluvě o skutečnosti, že v nich činila mnoho změn s poměrně konkrétním dopadem např. na postavení členů, rozvoj unijních politik či princip zahraniční reprezentace EU.

Během celého procesu přípravy a následné ratifikace čelila evropská veřejnost rozporuplným tvrzením. Dokument, jehož obsah nebyl podle proústavních sil nijak revoluční a býval prezentován jako pouhé "zjednodušení smluv", měl paradoxně představovat důvod, proč se v EU v případě jeho neschválení zastaví ekonomický růst, rozloží eurozóna, ohrozí zahraničněpolitická síla EU apod. Součástí procesu byla také z hlediska evropského a mezinárodního práva, ale také z hlediska politické kultury řada nepřijatelných tvrzení. Příkladem může být často deklarovaná hrozba, že země s neúspěšným výsledkem ratifikace mohou být z EU vyloučeny. Poznamenán byl také princip rovnosti členských zemí. Na "ne" vyslovené velkým členským státem s větší délkou členství bylo nahlíženo jinak než na odpor menšího nebo mladšího člena EU.

Ústava byla předmětem veliké marketingové kampaně, jejímž stavebním prvkem byla premisa neznalosti evropských institucí a nepřehlednosti celého smluvního systému. Změny představené v případě Smlouvy o EU, Amsterodamské smlouvy a Smlouvy z Nice byly nově prezentovány jako výdobytky konventního úsilí, ačkoliv ve skutečnosti se jednalo o dílčí změny již kodifikovaných zásad a mechanismů. Příkladem může být vazba na vnitrostátní parlamenty, mechanismus obrany základních hodnot, evropské občanství nebo změny na půdě Evropské komise. Mnohé jiné změny naopak nebyly diskutovány vůbec nebo byly bez důkazů a vysvětlení považovány za argumenty ve prospěch "přiblížení se EU občanům", "zvýšení demokracie" a "transparentnosti". Původní politický marketing směřující k podpoře smlouvy se tak postupně změnil v silný politický nátlak.

Představovala smlouva skutečně pouze kosmetickou změnu, nebo byla úhelným kamenem vztahů uvnitř budoucí EU? Tato otázka zůstává v platnosti i dnes po neúspěšných referendech ve Francii a Nizozemí. V případě, že na ni odpovíme "ne", potvrdíme totiž význam smlouvy pro další vývoj EU a musíme se připravit na opakované pokusy oživit její text nebo alespoň zakomponovat návrhy konkrétních změn do standardního smluvního rámce.

Evoluce, či revoluce v zakládajících smlouvách?

Tak jako je samotná EU průsečíkem mnoha aktivit a přístupů, musí být i analýza textu ústavní smlouvy výsledkem multidisciplinárního přístupu, minimálně právního a politologického pohledu. Obě disciplíny totiž nabízejí zcela odlišné závěry. Po podrobném zkoumání právního rámce textu je možné konstatovat, že smlouva má evoluční a nikoliv revoluční charakter. Lze totiž souhlasit s tvrzením, že pouze zpřehledňuje stávající stav a smluvně deklaruje již existující, ustálená pravidla. Principy evropského práva, kompetence, legislativní nástroje a další položky již totiž byly pevnou, byť mnohdy smluvně nepodchycenou součástí evropského integračního procesu.

Z pohledu politologického ale dokument jednoznačně představuje krok revoluční, protože zavádí řadu změn a jimi mění rozvržení vlivu jednotlivých členských zemí a zasahuje do pomyslné rovnováhy supranacionálních a intergovernmentálních institucí. Politologická institucionální analýza například popírá tvrzení, že ústavní smlouva činí unijní soustavu přehlednější a jednodušší. Důvodů je několik, počínaje nahrazením dosavadního mechanismu předsednictví koncepcí tří samostatných předsedů: voleného předsedy Evropské rady, ministra zahraničí předsedajícího stejnojmenné Radě ministrů a konečně také týmu tří předsedů zvolených na jeden a půl roku. Struktura nejenže je méně přehledná, ale hlavně porušuje pravidlo, že ten, kdo formuluje koncepci na úrovni Evropské rady, je schopen ji také prosadit v legislativním procesu. Podle ústavy někdo (volený předseda) ovlivňuje stanovení agendy a někdo jiný ji realizuje (tým předsedů). Bez problémů není ani kompatibilita postů ministra zahraničí a voleného předsedy EU. Předsednictví je podle ústavní smlouvy méně přehledné, roztříštěné a státům bere jejich možnost prosazovat své zájmy.

Podobně sporné, nebo dokonce negativní důsledky mohou mít pro EU navrhované zásahy do Evropské komise. Ústava požaduje rotaci komisařů, odebírá členským zemím možnost jejich reprezentace, a tím i ničí jejich hlavní funkční informační kanál. Spor ohledně rotace není ani tak otázkou odstranění historického principu rovnosti států jako spíše reakcí na zpřetrhání vazeb v rámci eurolobby.

Závažné jsou také vnitřní změny na půdě Komise. Ústava vytváří vazbu mezi procesem nominace Komise a výsledkem voleb do Evropského parlamentu. Tím ovšem Komise přestává být nezávislým motorem institucionální soustavy, ale socialistickou nebo křestansko-demokratickou názorovou skupinou. Komise, jejíž připodobnění k exekutivně je pouze omezené, je tak svázána s názorově a funkčně nekompaktními parlamentními frakcemi.

Dalším příkladem institucionálních rizik může být právo předsedy Komise odvolávat členy kolegia zcela nezávisle na stanovisku ostatních komisařů. Lze předpokládat, že následkem obavy ze ztráty prestižního postu vznikne rivalita mezi komisaři, jejichž primárním cílem bude udržovat dobrý vztah s předsedou Komise a nikoliv s týmem. Léta budovaná kolegialita instituce se tak vytrácí.

Pravděpodobně nejvíce diskutovanou novinkou je úprava hlasovacího mechanismu v Radě. Aktuálně fungující "tři nicejské většiny" (počet států, hlasů a populační minimum), které svou vhodnou kombinací poskytují pojistku velkým i malým zemím, ústava redukuje na dvě. Podle ústavy se má hlasovat pouze většinou populace s tím, že musí být tvořena většinou zemí. Práh 65 % populace a 55 % států určený ústavou jednoznačně favorizuje velké členské státy a komplikuje vytváření blokačních koalic. Zásadním snížením vlivu malých zemí, které přišly o možnost být v procesu vážení hlasů nadhodnoceny na základě doposud platného historického principu politické solidarity, se zásadně mění poměr sil v Radě.

Změn obsažených v textu je celá řada a ne všechny znamenají negativní důsledky pro členské státy a EU. Příkladem může být propojení postu místopředsedy Komise s agendou společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Je však již naprosto lhostejné, jestli bude personální svorník označen titulem dnešního "High representative for CFSP", nebo ministr zahraničí. Podobně jednoznačně pozitivním a současně i historicky jedinečným rozhodnutím by bylo věnovat Evropskému parlamentu rozpočtové pravomoci v celé sféře rozpočtu a nikoliv pouze v tzv. nepovinných výdajích. Fakt, že dnes nemůže Evropský parlament ovlivňovat výdaje v tolik sporné zemědělské politice, okupující téměř polovinu unijního rozpočtu, je absurdním přežitkem.

Absence plánu B, nebo strategie?

Reakce EU na neúspěch lidových hlasování ve Francii a Nizozemí byla přinejmenším zajímavá. Evropská rada v červnu 2005 konstatovala, že unie je sice v hluboké krizi, ale že od svého úmyslu prosadit ústavní smlouvu neustoupí. Summit pouze přiznal nutnost časového odkladu, když prohlásil, že "datum 1. listopadu 2006 již není udržitelné, protože státy, které smlouvu neratifikovaly, nebudou schopny poskytnout jinou odpověď dříve než v polovině roku 2007". Evropská komise dlouhou dobu setrvávala po boku Evropské rady a vyzývala k pokračování ratifikačního procesu bez ohledu na dosavadní neúspěch. Realistický postoj předsedy Komise Prodiho prosvítal postupně, až konečně v září 2005 vygradoval ve vyjádření, že "ústava je mrtvá" a že EU musí řešit daleko naléhavější otázky. Mínil tím samozřejmě rozpočet a finanční výhled. Další reakcí Evropské komise z podzimu 2005 byl akční plán na zlepšení komunikace, který ale svými staronovými nástroji, jako jsou "naslouchání", "komunikace" či "jednání na místní úrovni", připomínal priority Jacquese Delorse z 80. let. Konec roku 2005 byl ve znamení prezentace detailů plánu D a bílé knihy, zatímco dosud nehlasující členské státy postupně oznamovaly hibernaci ratifikačního procesu.

EU bylo během tohoto období vyčítáno, že nemá připraven plán B a není tudíž schopna řešit vzniklou situaci. Samotný koncept prosazování nové smluvní revize na půdě EU ale popírá přípravu alternativního plánu. Kdyby EU v případě jakékoliv smluvní reformy naznačila prostor pro alternativy, ke konsensu mezi členskými státy by nemohla dospět, natož aby jej posléze právně vymáhala. V tomto ohledu byla proto sázka na jednu kartu logickým a jediným možným modelem a odpovídala dosavadní unijní strategii. Tento plán A ale již neměl být provázen sérií matoucích a zavádějících tvrzení.

Rok 2006: nový začátek ústavní hysterie?

Neúspěšné britské řešení ústavního osudu z října 2005 společně s vyjádřením Wolfganga Schüssela, že by Francie a Nizozemí měly neúspěšná hlasování opakovat a svůj názor změnit, vzbudilo během rakouského předsednictví pozornost těch zemí, jejichž ratifikační proces byl pozastaven. Rakousko za skutečně mocné podpory Evropského parlamentu postavilo ústavní otázku na první místo svého programu s cílem vést debatu a pokusit se o její vyhodnocení. Po jeho neúspěchu a klidném finském předsednictví lze očekávat německé úsilí opětovně prosadit zamítnutý text.

Proti sobě stojí silné koalice aktérů usilujících na jedné straně o obnovení jednání a na straně druhé o to, aby se unie smlouvou už nezabývala. Tato vzrušená atmosféra nicméně výrazně polevila na půdě samotných unijních institucí. Místopředsedkyně Komise Margaret Wallströmová odmítla spekulace o ochotě zemí se zamítavým postojem k vypsání dalšího referenda a distancovala Evropskou komisi od "ústavního inženýrství". Evropské komisi se tak podařilo stát se pragmatickým a klidně uvažujícím aktérem celého procesu. Její odpovědnost za zmírnění následků rozšíření, realizaci Schengenského systému, přijetí stabilního rozpočtu atd. ji správně donutila věnovat pozornost aktuálním položkám integračního procesu a nikoliv glorifikaci neúspěšných ústavních hesel.

Budoucnost patří kontemplaci, nikoliv plané rétorice

Události posledního desetiletí znamenaly pro EU dosažení hranice maximálního vypětí. Nikdy v minulosti nebyla napřímena na tolik úkolů současně a v tak náročných podmínkách. Samotné rozšíření o deset členů a intenzívní příprava na další posunutí hranic na východ a jih pro ni představuje obrovskou zátěž a je motivem pro úvahy o přehodnocení základních integračních principů. Tato masivní rekonstrukce členské základny se přitom odehrává na pozadí běžících procesů v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, schengenského systému, nestability hospodářské unie a v náročném mezinárodněpolitickém prostředí. Výzva k zahájení diskuse o budoucnosti EU proto byla zcela na místě a je jen škoda, že nebyla využita. Namísto brainstormingu s aktivní účastí všech politických sil, s dostatkem času na reflexi ze strany vnitrostátních parlamentů a především veřejnosti jsme byli svědky konventního úprku směrem k nové smlouvě. Škoda, že nepřesnostmi, nátlakem a hysterií spojenou s prezentací a následně ratifikací ústavní smlouvy došlo k citelné ztrátě významu nové legitimity nabízené konventem.

Události let 2003-2004 aspirovaly stát se událostmi posilujícími demokracii a otevřenost EU. Bohužel však k využití jedinečné a v dějinách evropské integrace historicky ojedinělé šance nedošlo. Propast mezi veřejností a EU na straně jedné a mezi členskými státy a bruselskou centrálou na straně druhé se prohloubila. Do debaty o možném vývoji se dostala ultimáta a nátlak. Samy o sobě jsou tyto skutečnosti varující. Ukazují na nedostatek komunikační úrovně a demokratických principů stávající EU, pro niž může absence pragmatičnosti a kontemplace znamenat i další konkrétní negativní dopad. EU ve sporu o ústavu (resp. celý kompaktní text) může ztratit mnohá, bezesporu přínosná dílčí řešení navrhovaná v jednotlivých ustanoveních ústavní smlouvy.

Budoucnost ústavní smlouvy by měla být spojena s kontemplací. Poslední události z Madridu, kde se sešli "přátelé ústavní smlouvy", tomu však nenasvědčují. Zdá se, že rok 2007 bude spíše rokem vyhroceného sporu.

Autorka je proděkankou Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity.