Nenápadné půvaby nepřímých voleb

Asi jen málokdo si dnes uvědomuje, že - eufemicky řečeno - obtížné hledání nové hlavy českého státu má svůj původ i v neuzavřenosti jistého historického procesu, v přechodu sakrální (sakralizované) moci v moc světskou. Zhruba a zjednodušeně řečeno platí, že na počátku je panovník, v jehož osobě se spojuje moc zákonodárná, výkonná i soudní, jež má navíc takříkajíc božský původ. V průběhu dějin pak dochází k tomu, že se vůči panovníkovi vymezuje sbor, předchůdce dnešních parlamentů, který si postupně uzurpuje zákonodárnou složku moci. Panovník vládne, ale jen v rámci zákonů, které schválí parlament, a jen s pomocí prostředků, které mu zastupitelský sbor přidělí.

Když koncem 18. století vyhlásily britské kolonie na severoamerickém kontinentu nezávislost a hledaly ústavní model nového státu, v podstatě převzaly vzor, jenž v té době platil na britských ostrovech - pouze krále nahradil volený "civilista", prezident. Tak vznikl takzvaný prezidentský systém, dodnes platný v USA a ve státech na jih od nich, neboť některé vzory jsou stejně nakažlivé jako virus. V prezidentském systému je výkonnou mocí a zároveň hlavou státu prezident, pouze on je vládou v pravém smyslu, neboť ministry si vybírá sám a sám také nakonec rozhoduje. V prezidentském systému není vláda kolektivním orgánem, ale pouze poradním a služebním sborem jediného výkonného suveréna, prezidenta. Parlament zde schvaluje zákony, rozpočet, ale nemá pravomoc - s výjimkou složitého trestního řízení zvaného impeachment - prezidenta odvolat. Prezident zas nemá právo parlament rozpustit, smí pouze vetovat jím přijaté zákony, nicméně parlament může prezidentovo veto přehlasovat. V prezidentském systému tak existuje oddělení zákonodárné a výkonné moci a hlava státu, prezident, je současně vládou.

Na evropském kontinentu však vývoj pokračoval. Parlament postupně převzal i formování výkonné moci, vlády, a panovníci byli vytlačeni do role symbolických, reprezentativních a tedy "bezmocných" hlav států, anebo byli nahrazeni zpravidla též reprezentativními prezidenty. V kontinentálním parlamentním systému je zákonodárná a výkonná moc těsně propojena, neboť vláda vychází z parlamentu, jenž ji vyslovením důvěry schvaluje či vyslovením nedůvěry odvolává. Hlavou státu, tedy - v původním smyslu slova - vlastně řídícím centrem státního těla, však není nazýváno skutečné řídící centrum, čili premiér a sbor ministrů, ale tituluje se tak formální a symbolická "hlava", buď z dávných dob přeživší monarcha, anebo prezident, často důstojný vysloužilý politik či zasloužilý profesor.

Pak také existuje smíšená forma, tzv. poloprezidentský systém, který vznikl ve Francii s příchodem de Gaulla k moci. O výkonnou moc se zde dělí prezident - hlava státu - a vláda, jež vychází z parlamentu. Jakékoliv navýšení prezidentských pravomocí spolu s přímou volbou parlamentní systém přibližuje francouzskému vzoru. Česká republika má tak na výběr ze tří možností. Buď ponechat vše při starém a volit nadále reprezentativního prezidenta nepřímo, nebo zavést přímou volbu beze změny pravomocí, anebo zároveň se zavedením přímé volby pravomoci rozšířit a posunout tak celý systém směrem k poloprezidentské variantě. Proberme si nyní uvedené tři varianty pěkně popořadě.

Úskalí nepřímé volby

V Evropě se nyní - kromě České republiky - volí prezident nepřímo v Albánii, Estonsku, Itálii, Lotyšsku, Maďarsku, na Maltě, v Moldavsku, Německu a Švýcarsku.

V Albánii volí prezidenta na pět let parlament třípětinovou většinou svých členů. V Estonsku vybírá prezidenta na pět let též parlament, přičemž ke zvolení je třeba dvoutřetinová většina. Nedosáhne-li jí žádný z kandidátů ani po třech kolech, svolává předseda parlamentu zvláštní volební shromáždění složené z poslanců parlamentu a zástupců regionálních samospráv. To pak volí hlavu státu již jen nadpoloviční většinou.

V Itálii volí prezidenta na sedm let speciální sbor složený z obou komor parlamentu a ze zástupců regionálních rad. (Každý region má po třech zástupcích, pouze Val d'Aosta jednoho.) Ke zvolení je v prvních třech kolech nutná dvoutřetinová většina celého sboru, od kola čtvrtého stačí většina nadpoloviční. Nicméně italské prezidentské volby často vyústily v nekonečný maraton, o jakém se občanům České republiky, které dokáže rozčarovat již taková podružná okolnost, že se prezidenta nepodařilo vybrat ani na druhý pokus, ani nesnilo. Z dosavadních devíti italských prezidentů byli v prvním kole zvoleni pouze dva, další dva ve čtvrtém, jeden v devátém, dva v šestnáctém, jeden v jednadvacátém a jeden dokonce až v třiadvacátém kole. Pro zajímavost dodejme, že oním smutným rekordmanem se stal Giovanni Leone, jenž zastával prezidentský úřad v letech 1971-1978. A i když byl naposledy, v roce 1999, zvolen prezidentem Carlo Azeglio Ciampi hned napoprvé, stejně na Apeninském poloostrově sílí hlasy pro zavedení přímé volby.

Není divu, italský příklad totiž výmluvně ilustruje Achillovu patu nepřímé volby, konkrétně takového jejího způsobu, který ve snaze po široké legitimitě a nadstranickosti hlavy státu žádá buď výraznější většinu, či většinu sice "jen" nadpoloviční, ale dosaženou v rámci nějakého širšího sboru. Což je snad myšlenka správná, šlechetná a třebas i spravedlivá, nicméně potřebný konsensus pak může ležet za hranicí lidských možností. Tedy alespoň zpočátku; později se naštěstí takřka zákonitě spolu se soumrakem psychických a fyzických sil volitelů, tedy s únavou, taková shoda nakonec nalezne. Nejinak tomu možná bude i u nás.

Možné východisko z podobných krizí naznačuje způsob volby prezidenta v Moldavsku, kde dokonce v roce 2000 přešli od volby přímé na nepřímou. Prezidenta volí - na čtyři roky - parlament třípětinovou většinou. Není-li nikdo zvolen, koná se opakovaná volba. Ale je-li i ona neúspěšná, stávající prezident rozpouští parlament a vypisuje nové volby. Pod bičem moldavského Damoklova meče se konsensus dozajista nachází mnohem snáze. Pokud by se tedy do Bruselu zahleděné Česko dokázalo alespoň občas inspirovat i v Kišiněvě a přijalo na podzim drobnou novelku ústavy, nějaký nový český prezident by již patrně několik týdnů pilně úřadoval.

Také v Německu, podobně jako v Itálii, volí prezidenta (na pět let) zvláštní sbor - Spolkové shromáždění složené z jedné poloviny z poslanců dolní parlamentní komory (Spolkového sněmu), z poloviny druhé pak z delegátů vyslaných zemskými sněmy tak, aby odráželi jejich stranické složení. Spolkové shromáždění volí prezidenta nadpoloviční většinou počtu všech volitelů. Nezíská-li ji však v prvních dvou kolech ani jeden z kandidátů, stačí v kole třetím většina relativní. Kdybychom tento model aplikovali na Českou republiku, prezidentem by mohl být zdánlivě snadno zvolen Václav Klaus, neboť ODS tvoří, sečteme-li poslance a senátory, nejpočetnější klub ve Španělském sále. Německá varianta je sice daleko "průchodnější" než italská, ale pokud by někdo namítal, že umožňuje zvolení "menšinového" prezidenta, lze mu opáčit následovně: ti, kteří se bojí kandidáta relativní většiny, mají dvě předchozí kola na to, aby nalezli nadpoloviční (či početnější prostou) většinu pro někoho jiného. Navíc by tato hrozba patrně působila stimulačně a nutila politické elity k rychlé dohodě. A tak to má být, neboť pravidla hry mají aktéry nutit k žádoucímu chování.

Kvůli logické návaznosti jsem v abecedě přeskočil Lotyšsko, Maďarsko a Maltu, ale díky tomu můžeme v logice naší úvahy souvisle pokračovat směrem k případům snazší zvolitelnosti nějakého kandidáta. V Maďarsku totiž volí prezidenta na pět let jednokomorový parlament v prvních dvou kolech dvoutřetinovou většinou, v kole třetím pak stačí většina nadpoloviční. Svého kandidáta si tak bez nějakých vášnivých maratonů zpravidla prosadí vládní koalice, nicméně oba dva dosavadní maďarští prezidenti byli (jsou) všeobecně váženými osobami, nikoliv loutkami stranických sekretariátů. V Lotyšsku pak volí prezidenta - na čtyři roky - stočlenný parlament nadpoloviční většinou členů; na Maltě je prezident vybírán na pět let podobným způsobem.

V závěru přehledu nepřímo volených hlav státu už zase dostane přednost abeceda. V Řecku volí prezidenta (na pět let) parlament dvoutřetinovou většinou a ve Švýcarsku pak dokonce mají prezidenta rotujícího. Je jím vždy po jeden rok jeden z členů sedmičlenné federální vlády (zvolený parlamentem), který též z titulu své funkce vládě předsedá, byť ve stylu primus inter pares. Premiér a prezident tedy splývají v jedno, ale švýcarský "premiéroprezident" je spíše uměřeným předsedajícím výročního zasedání dozorčí rady bankovního domu, nikoliv tribunem lidu či charismatickým leaderem. Vykonává však i jisté reprezentativní povinnosti.

Car premiérem

Jak vidno, nepřímá volba není něčím zcela neobvyklým a nemusí ani představovat nepřekonatelnou překážku ustavení důstojné hlavy státu. Přesto právě obtíže spojené s nepřímou volbou tvoří jeden z hlavních argumentů pro přechod na lidové hlasování. Nabízí se však ještě jedna možnost, jak se těmto obtížím vyhnout - zavést dědičnou hlavu státu, kdy je za svého následníka zodpovědný stávající panovník. Platí-li v přímé prezidentské volbě (skoro) všichni za jednoho, u dědičné monarchie je tomu právě naopak. Jenže ve střední a východní Evropě jsou už monarchie z těch či oněch důvodů neobnovitelné. A to i tam, kde by se nemuselo pošilhávat po nemilovaných Habsburcích.

Bývalý bulharský car Simeon, sesazený po válce z trůnu ještě jako dítě, pobýval dlouhá léta v exilu, leč po pádu komunismu neodolal a pokoušel se v rodné zemi o politický comeback. Nejprve se snažil o obnovu monarchie, pak o kandidaturu v přímých prezidentských volbách, ze které sešlo, neboť Simeon nepobýval v Bulharsku po ústavou předepsaný počet let. Nakonec založil vlastní politické hnutí, zvítězil v parlamentních volbách a stal se premiérem. Chtějí-li bývalí carové vládnout, musí se stát premiéry, jinak jim moc zůstane zapovězena. Monarchie se neobnoví, prezident je víceméně ceremoniální, byť v Bulharsku přímo volenou figurou. Ostatně Bulhaři si za prezidenta naposled zvolili postkomunistu Georgi Parvanova. Osud cara Simeona však v jakési výstižné zkratce zrcadlí hluboké proměny legitimity, výkonu a rozdělení moci, které v posledních staletích proběhly v podstatě po celé planetě.

Osidla videopolitiky

Plní-li však funkci hlavy státu víceméně bezmocný reprezentativní prezident, jakýsi civilní konstituční monarcha, vyvstává otázka, proč takového člověka volit přímo. Většina prezidentů volených nejen nepřímo, ale i přímo totiž nemůže učinit skoro nic bez kontrasignace svých aktů premiérem či příslušným ministrem. Prezident je tedy svým způsobem - až na výjimky - zajatcem vlády. Pomineme-li ne zas tak nereálné nebezpečí, že vědomí silného, byť ústavními pravomocemi nepodloženého mandátu může přímo zvoleného prezidenta vhánět do konfliktu s vládou a vnášet tak do politického systému jistou nestabilitu, zbývá ještě nebezpečí druhé, v českém tisku přetřásané například v souvislosti s nedávným oznámením kandidatury Karla Gotta. Vždyť lesk prestižní funkce třeba přivábí i marnivou hvězdu či schopného demagoga, který bude prezidentský úřad zneužívat a znevažovat, ba znesvěcovat.

Podle významného italského politologa Giovanniho Sartoriho má druh jménem homo sapiens na kahánku. Začíná ho totiž "vytlačovat homo videns, živočich utvářený televizí, jehož myšlení už neformují pojmy, abstraktní mentální konstrukty, nýbrž obrazy". Nastává tak éra televizní politiky, tzv. videopolitiky, kdy obraz vítězí nad obsahem slov. "Videopolitika," píše Sartori "bezprecedentně zvyšuje pravděpodobnost, že se do úřadu dostanou narychlo sebraní diletanti nebo volebně adjustovaní roboti (jejichž pravá tvář se nikdy neukáže) ověšení populistickými předvolebními sliby."

Popsaný jev se samozřejmě netýká jen voleb prezidentských, nicméně v nich má zatím větší šanci na pochybný úspěch. Obava z toho, že lidé zvolí prezidentem Karla Gotta, je však přece jen poněkud lichá. Problém vězí jinde a je horší - bohužel nehrozí ani tak průnik hvězd showbusinessu do politiky, ale infikování politiky jeho pravidly.

Je pravdou, že v Evropě má řada států přímo volené prezidenty a že většina z nich rozhodně nepatří mezi "volebně adjustované roboty", nicméně pokud se například slovenský přímo volený prezident a někdejší komunistický boss Schuster zapsal do dějin své země hlavně okouzlujícím osvětlením prezidentského paláce o vánočních svátcích, asi jen málokdo se ubrání obavě, netvoří-li hlavy státu pouze ozdobnou fasádu, jakousi virtuální nadstavbu, za níž se teprve s hukotem roztáčejí soukolí základny.

Vari od vysokého prahu!

Poslední na začátku zmíněnou možnost, zavedení přímé volby provázené posílením prezidentských pravomocí, lze zamítnout již na základě následující úvahy. Pokud by se měly posílit pravomoci českého prezidenta kvůli tomu, aby v jeho přímé volbě - lidově řečeno - "o něco šlo", přičemž by požadavek na přímou volbu vyplynul pouze a jedině z neschopnosti parlamentu zvolit prezidenta nepřímo, pak by to též znamenalo naprostý výsměch zásadám zdravého rozumu. Uvidíme, čeho se dočkáme za pár dnů či týdnů, zatím však na téma rozšiřování pravomocí prezidenta naštěstí není vhodná doba. Naštěstí, neboť zkušenosti (polo)prezidentským systémem jsou přinejlepším dosti diskutabilní.

Ať už se bude klání o Hradčany vyvíjet v následujících dnech jakkoliv, lze již nyní učinit jeden závěr. Z úvodní procházky po evropských nepřímých volbách plyne, že existují jejich různé druhy, různé způsoby. Přičemž letošní prezidentské volby jsou vlastně první otevřenou záležitostí, neboť Václav Havel byl kandidátem takřka nezpochybnitelným. A pokud se zatím nedařilo zvolit prezidenta nepřímo, neznamená to ještě nutnost přechodu na přímou volbu. Třeba by stačilo změnit pravidla nepřímé volby, byť ne nutně zavedením výběru ve stylu konkláve ("zamknout je tam o hladu a nepustit ven, dokud někoho nezvolí") nebo "moldavského biče". Za úvahu by však jistě stála inspirace německým modelem, tedy snížit současnou triádu do podoby, kdy je potřeba v prvním kole nadpoloviční většina ve sněmovně a v senátu zvlášť, ve druhém kole nadpoloviční většina ve sněmovně a senátu dohromady, v kole třetím pak prostá většina. Pak by bylo jisté, že onoho osudového volebního dne bude prezidentem určitě někdo zvolen, což by patrně významně změnilo přístup politické elity k celé volbě, k navrhování kandidátů, k vyjednávání o jejich podpoře a podobně. Bič uvedeného pravidla by patrně již této zimy způsobil, že by vládní koalice - například v obavě ze zvolení Václava Klause prostou většinou volitelů ODS - navrhla svého společného kandidáta alespoň týden předem. Česká republika by tak měla prezidenta již 15. ledna a spor o veskrze symbolickou funkci by nadále neoslaboval její politický život, nevtahoval do jeho centra komunistickou stranu a nerozkládal dominantní stranu vládní koalice. Vhodnost určitých pravidel by se přece neměla poměřovat podle aktuálních politických sympatií, averzí, výhledů či přání.

Josef Mlejnek jr., doktorand na Institutu politologických studií FSV UK Praha.