Komunální volby v Praze a otázka ústavnosti

Po předchozích neúspěších se stížnostmi na manipulaci s volebními pravidly před pražskými komunálními volbami u Nejvyššího správního soudu a bezprostředně po nich u Městského soudu se menší politické strany obrátily se stížností na neplatnost voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy na Soud ústavní, a to zejména s odkazem na nové vymezení volebních obvodů. Jak na tuto kauzu pohlížet?

Téma komunálních voleb v Praze se v loňském roce dostalo do zájmu médií mnohem dříve, než vůbec začala volební kampaň. Důvodem byla skutečnost, že radní za ODS připravovali změnu vymezení volebních obvodů. Zatímco ve volbách konaných v roce 2006 se pražské zastupitelstvo volilo v jediném volebním obvodu, pro komunální volby v roce 2010 bylo připravováno hned pět variant. (Zde stojí za zmínku skutečnost, že jeden volební obvod byl pro komunální volby v Praze aplikován pouze ve volbách konaných v roce 1994 a posléze až ve volbách v roce 2006. Ve zbývajících obdobích se v Praze volilo v několika vícemandátových volebních obvodech. Komunální volby v Praze konané v roce 1998 probíhaly v deseti vícemandátových volebních obvodech, následující volby v roce 2002 pak v pěti vícemandátových volebních obvodech.)

Nakonec byla vybrána varianta se sedmi volebními obvody, a to při současném snížení počtu zastupitelů ze sedmdesáti na šedesát tři. Změna pravidel byla přijata v polovině června roku 2010. V oficiálním zdůvodnění stálo, že bude zajištěna větší přehlednost, zjednoduší se volební lístky a voliči si budou moci vybírat z kandidátů důvěrně známých z okolí svého bydliště. Další výhodou měla být úspora při pořádání voleb. Neoficiálně se nicméně hovořilo o účelové změně ve snaze omezit vliv menších politických stran na proces rozhodování v pražském zastupitelstvu.

Na to ostatně některé politické strany (Věci veřejné, Strana zelených, KDU-ČSL a SNK-ED) upozorňovaly již před volbami, když nechaly rozhodnutí o rozdělení území hlavního města Prahy na více volebních obvodů přezkoumat Nejvyšším správním soudem. Ten ale nové rozdělení území hlavního města Prahy pro potřeby komunálních voleb nezrušil; konstatoval, že výsledek voleb nelze dopředu předvídat - stejně jako dopad změn nově vymezených volebních obvodů na případnou proměnu voličských preferencí.

Menším politickým stranám tedy nezbylo než vyčkat výsledků voleb a po jejich vyhlášení se na soudy obrátit znovu, tentokrát se stížností na neplatnost voleb. Městský soud v Praze, který je v dané věci kompetentní, nicméně stížnost Strany zelených, Věcí veřejných a SNK-ED dne 11. listopadu 2010 zamítl. Spolu s podáním stížnosti u Městského soudu v Praze ale představitelé menších stran deklarovali, že se v případě neúspěchu obrátí i na Ústavní soud. Tak se také stalo a Ústavní soud se začal celou věcí zabývat.

Nespravedlivá volební pravidla?

Za velký problém spatřují menší politické strany skutečnost, že ačkoli dva volební subjekty (Věci veřejné a Koalice Strany zelených a SNK) získaly v komunálních volbách v Praze přes pět procent voličských hlasů, a překonaly tedy hranici zákonem stanovené uzavírací klauzule, jejich kandidáti se do Zastupitelstva hlavního města Prahy nedostali. Nespokojenost s touto skutečností je dána zejména nepochopením fungování volebního systému, respektive nepochopením mechanismu uzavírací klauzule.

I v důsledku nesprávné interpretace volebních pravidel médii totiž v české společnosti panuje představa, že překonání pětiprocentní uzavírací klauzule automaticky znamená nárok na zisk mandátu. Celá věc je ale složitější. Mechanismus uzavírací klauzule totiž neříká nic jiného, než že překonání pětiprocentní uzavírací klauzule pouští takové strany do procesu přepočtu voličských hlasů na poslanecké mandáty (tzv. skrutinia). Ty politické subjekty, které pětiprocentní hranici nepřekonají, do skrutinia připuštěny nejsou, a automaticky tak ztrácejí šanci získat zastupitele. Postup do skrutinia ovšem ještě nutně neznamená zisk mandátu.

K tomu, aby politický subjekt (v případě komunálních voleb tzv. volební strana) získal mandát v zastupitelstvu, musí dosáhnout hranice tzv. přirozeného prahu. Přirozený práh je hodnota, která není předem dána; je závislá na několika proměnných, zejména na velikosti volebního obvodu, na metodě přepočtu voličských hlasů na mandáty či na počtu a vzájemné velikosti politických subjektů postoupivších do skrutinia. Při pětiprocentní uzavírací klauzuli obecně platí, že v malých a středně velkých volebních obvodech (do deseti rozdělovaných mandátů) je hranice přirozeného prahu vyšší než hranice uzavírací klauzule. V praxi to znamená, že politický subjekt musí nejen získat alespoň pět procent voličských hlasů, aby postoupil do skrutinia, ale současně musí v daném volebním obvodu získat ještě něco navíc, aby dosáhl na mandát. To byl i případ komunálních voleb v Praze konaných v polovině října loňského roku: všechny mandáty se rozdělovaly v devítimandátových, tedy středně velkých obvodech. Hranice přirozeného prahu se pohybovala nad sedmi procenty z celkového počtu odevzdaných platných hlasů.

Menší politické strany se nicméně domnívají, že skutečnost, že k rozdělení došlo bezprostředně před volbami, je v rozporu s právními a ústavními principy České republiky. Ani tato námitka ale není na místě, protože Zastupitelstvo hlavního města Prahy postupovalo v souladu s § 27 odstavcem 1 zákona č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí a dodrželo pro vymezení více volebních obvodů lhůtu nejméně osmdesáti pěti dnů před konáním voleb.

Hodnota hlasu a otázka ústavnosti

Za závažnější problém z hlediska ústavnosti komunálních voleb v Praze je třeba považovat fakt, že všechny volební obvody rozdělovaly devět mandátů, ačkoli z hlediska počtu registrovaných voličů i odevzdaných platných hlasů se jejich velikost lišila. Tato skutečnost do jisté míry naráží na problém ústavního požadavku na rovnost volebního hlasu, tj. aby měl každý hlas stejnou váhu.

Rovnost váhy voličského hlasu je v praxi realizována prostřednictvím naplnění požadavku rovnoměrného rozdělení mandátů mezi volební obvody (není-li celé volební území jediným volebním obvodem), a to s ohledem na počet obyvatel, voličů či odevzdaných platných hlasů. Například při volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je tento požadavek naplňován právě zohledněním počtu odevzdaných voličských hlasů. V praxi to vypadá tak, že počet mandátů rozdělovaných v jednotlivých volebních obvodech je stanoven až po sečtení všech odevzdaných platných hlasů. Zjednodušeně řečeno, vypočte se podíl, jakým jednotlivé volební obvody přispěly k sumě odevzdaných platných hlasů za celou Českou republiku, a přibližně stejný podíl mandátů z celkového počtu poslanců jim pak připadne. Právě tento mechanismus užívaný ve sněmovní volební legislativě výrazně přispívá k naplnění principu rovnosti váhy voličských hlasů, protože ve svém důsledku je množství voličských hlasů nutných k zisku jednoho mandátu ve všech volebních obvodech zhruba stejné.

V případě komunálních voleb v Praze byl nicméně počet mandátů rozdělovaných v jednotlivých volebních obvodech stanoven dopředu, bez ohledu na počet odevzdaných voličských hlasů či počet voličů registrovaných ve voličských seznamech v jednotlivých volebních obvodech. Pokud by byla velikost volebního obvodu stanovena předem, bylo přihlíženo k počtu registrovaných voličů a byla aplikována stejná metoda výpočtu pro počet mandátů připadajících na jednotlivé volební obvody jako v případě voleb do Poslanecké sněmovny, došlo by - při celkovém počtu šedesáti tří zastupitelů a sedmi volebních obvodů - jen k nepatrné změně v počtu mandátů připadajících na jeden volební obvod. Nejmenší volební obvod (obvod II) by (teoreticky) rozděloval osm mandátů, zatímco největší volební obvod (obvod III) by jich rozděloval deset. Optikou volebních výsledků by to pak znamenalo, že TOP 09 by získala v pražském zastupitelstvu o jeden mandát víc, ODS by naopak o jednoho zastupitele přišla.

Pokud by se při určování počtu mandátů rozdělovaných v jednotlivých volebních obvodech postupovalo stejně jako v případě voleb do Poslanecké sněmovny, tedy na základě počtu odevzdaných platných voličských hlasů v jednotlivých volebních obvodech, pak by došlo k následujícím změnám. Dva největší volební obvody z hlediska počtu odevzdaných hlasů (tzn. volební obvod III jako největší obvod a volební obvod I jako druhý největší) by rozdělovaly po deseti mandátech, dva nejmenší volební obvody (tzn. obvod VI jako nejmenší obvod a volební obvod II. jako druhý nejmenší) by rozdělovaly po osmi mandátech. Ve zbylých třech volebních obvodech by se volilo shodně po devíti zastupitelích. Upravíme-li podle tohoto modelu volební výsledky, zjišťujeme, že TOP 09 by v pražském zastupitelstvu znovu získala o jeden mandát více, naopak o jednoho zastupitele by si pohoršila KSČM.

Jedná se samozřejmě pouze o teoretický, ve volební praxi neaplikovatelný výpočet, protože nesmíme zapomínat na ustanovení zákona 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí, konkrétně na znění § 27 odstavce 1 písmeno c, kde stojí, že v obcích s počtem obyvatel nad 50 000 se v každém volebním obvodu volí nejméně devět členů zastupitelstva obce. Vzhledem k dikci zákona tak není možné, aby byl v komunálních volbách v Praze ustaven osmimandátový volební obvod. Bylo-li tedy stanoveno, že se bude volit celkem šedesát tři zastupitelů v sedmi volebních obvodech, bylo od počátku zřejmé, že všechny takto vymezené volební obvody budou nutně muset být devítimandátové.

Pokud by ovšem zůstal v Praze zachován původní počet sedmdesáti zastupitelů a došlo jen k rozdělení sedmi volebních obvodů, bylo by možné mechanismy přidělující počet mandátů jednotlivým volebním obvodům podle podílů registrovaných voličů nebo podle podílů odevzdaných platných hlasů voličů využít. A pak bychom dostali velmi zajímavé výsledky.

Vyjdeme-li z počtu voličů uvedených ve voličských seznamech, nejenže by došlo ke zohlednění počtu registrovaných voličů v jednotlivých volebních obvodech, kdy by z hlediska počtu voličů nejmenší volební obvod v Praze (volební obvod II) rozděloval devět mandátů, největší (volební obvod III) naopak mandátů jedenáct a ve zbylých pěti volebních obvodech by se rozdělovalo shodně po deseti mandátech. Současně by se zajímavým způsobem proměnily volební výsledky. Podle tohoto modelu by totiž získala vítězná TOP 09 dvacet devět mandátů, ODS jedenadvacet, ČSSD čtrnáct, KSČM čtyři a Věci veřejné a Koalice Strany zelených a SNK po jednom mandátu. Případná koalice ODS a ČSSD by tak získala přesně padesát procent zastupitelských mandátů, tj. třicet pět křesel, a v dané podobě by nemohla ustavit radu.¹

Budeme-li pracovat s počty odevzdaných platných voličských hlasů v jednotlivých volebních obvodech, rozdělovaly by dva volební obvody s nejvíce odevzdanými voličskými hlasy (tzn. volební obvody III a I) po jedenácti mandátech, ve dvou nejmenších volebních obvodech (tzn. ve volebních obvodech VI a II) by se volilo po devíti zastupitelích a voliči ve zbylých třech volebních obvodech by vybírali shodně po deseti zastupitelích. Podle tohoto modelu docházíme k podobným výsledkům voleb a k podobným důsledkům jako v předchozí simulaci. Nejvíce zastupitelských mandátů by opět získala TOP 09 (28), následovala by ODS s jedenadvaceti mandáty, ČSSD se čtrnácti mandáty a KSČM s pěti křesly.Volební strany Věci veřejné a Koalice Strany zelených a SNK by obsadily shodně po jednom mandátu. Případná koalice ODS a ČSSD by opět získala rovných padesát procent mandátů, tj. třicet pět křesel, a znovu by nemohla ustavit radu.

Všechny uvedené simulace výsledků pražských komunálních voleb jsou pouze modelovými výpočty. Jsou sice založeny na skutečných volebních výsledcích, nejsou ale schopny zachytit případnou změnu voličského chování při samotném hlasování za jiných volebních pravidel. Na druhou stranu se nabízí otázka, zda by při tak nepatrné změně volebních pravidel nějaká (výraznější) změna voličského chování nastala.

Princip rovnosti hlasu z hlediska ústavního soudnictví

Z výše uvedeného je zřejmé, že vymezení volebních obvodů pro komunální volby v Praze představuje určitý problém z hlediska rovnosti hlasu. Na druhou stranu je třeba upozornit na skutečnost, že absolutní rovnost hlasování je v podmínkách volebních pravidel s několika vícemandátovými volebními obvody jen velmi těžko realizovatelná. Obecně se proto uznává, že určitá míra nerovnosti je přijatelná (tolerovatelná). Například ústavní právník dlouhodobě se zabývající problematikou volebních systémů, Marek Antoš z Právnické fakulty Univerzity Karlovy, ve své knize Principy voleb v České republice (2008) uvádí, že „odchylka od průměru by neměla překročit 10 %, a rozhodně nesmí být vyšší než 15 %" (s. 35).

Vyjdeme-li z počtu voličů registrovaných ve voličských seznamech v jednotlivých volebních obvodech, zjistíme, že z hlediska počtu voličů nejmenší volební obvod (volební obvod II se 124 868 voliči v seznamech) vykazuje odchylku od průměru o něco vyšší než sedm a půl procenta, největší volební obvod (volební obvod III se 145 980 registrovanými voliči) pak odchylku těsně nad osm procent. Porovnáme-li tyto hodnoty s odchylkami, které ve svém textu připouští Marek Antoš, docházíme k závěru, že odchylky ve velikosti volebních obvodů při volbách do Zastupitelstva hlavního města Prahy ještě neznamenají narušení principu rovnosti volebního práva.

V podobném duchu se nese i usnesení Městského soudu v Praze z 11. listopadu 2010. S odkazem na dřívější rozhodnutí Ústavního soudu I. ÚS 360/98 z 8. prosince 1998 konstatuje, že „i když mezi největším volebním obvodem III a nejmenším volebním obvodem II je rozdíl 21 112 voličů, což činí 15,78 %, jedná se ještě o tolerovanou odchylku počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech. Tato odchylka ještě neznamená nerovnost aktivního i pasivního volebního práva."

Podobně, pokud bychom ve svých úvahách vyšli z počtu odevzdaných platných voličských hlasů, zjišťujeme, že odchylky mezi největším a nejmenším volebním obvodem, v nichž se v komunálních volbách pražské zastupitelstvo v roce 2010 volilo, jsou v rámci norem. Největší volební obvod (volební obvod III s 532 663 hlasy) vykazuje o něco vyšší než osmiprocentní odchylku od průměru, nejmenší volební obvod z hlediska počtu odevzdaných platných hlasů (volební obvod VI s 455 448 voličskými hlasy) vykazuje odchylku těsně nad hranicí sedmi a půl procent. Rozdíl mezi největším a nejmenším volebním obvodem z hlediska počtu odevzdaných platných voličských hlasů je 77 215 hlasů, což je necelých patnáct a tři čtvrtě procenta.

Stanovisko Ústavního soudu?

Výsledek případného rozhodnutí Ústavního soudu lze jen stěží předvídat. Jeho rozhodnutí do jisté míry závisí i na jeho personálním složení a názorových (odborných a do jisté míry i politických) preferencích jeho členů. Můžeme se tedy pouze dohadovat, jakým směrem se nakonec bude rozhodnutí Ústavního soudu ubírat. Jistým vodítkem nicméně mohou být jeho dřívější nálezy ke sledované problematice. Úspěch stížnosti bude rovněž záviset na přednesených argumentech stěžovatelů a jejich schopnosti přesvědčit Ústavní soud o oprávněnosti své argumentace.

Nezpochybnitelné je samozřejmě tvrzení, že úprava volebních pravidel byla účelová. Platí, že ten, kdo má možnost měnit volební pravidla - a skutečně je mění -, se snaží do procesu institucionální reformy promítnout vlastní zájem. Na druhou stranu ale nutno dodat, že v naprosté většině případů je výsledek volebních reforem jiný, než jaký jejich tvůrci zamýšleli; nezřídka se obrací i proti nim. To je do jisté míry i případ voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy konaných v roce 2010.

Ostatní předkládané námitky proti „férovosti" komunálních voleb v Praze je možné odmítnout - nebo přinejmenším zpochybnit. Pražské zastupitelstvo dodrželo všechny zákonné lhůty pro změnu volebních pravidel. Některé argumenty vznesené proti „férovosti" voleb je možné vyvrátit s odkazem na nepochopení mechanismu volebního systému. Rovněž platí, že princip rovnosti volebního práva nelze vnímat absolutně; že existují určitá pravidla, jak s ním v praxi nakládat.

Vzhledem k výše uvedenému se tak jeví zrušení platnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy jako nepravděpodobné. Navíc, jak konstatoval na adresu rozhodování Ústavního soudu ohledně volebních stížností ústavní právník a expert na volební právo Jan Wintr z Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, „ústavní soud je ve volebních sporech spíše nakloněn tomu nechat politické soutěži volnou ruku".

Poznámky

1. Pokud bychom vytvořili volební model podle skutečných volebních výsledků do Zastupitelstva hlavního města Prahy z roku 2010 dle volebních pravidel užitých v roce 2006 (tj. s jediným celopražským volebním obvodem) a při šedesáti třech zastupitelích, došlo by k následujícímu rozdělení mandátů: TOP 09 by získala dvaadvacet křesel, ODS šestnáct, ČSSD třináct, KSČM, Věci veřejné a Koalice Strany zelených s SNK po čtyřech mandátech. Případná koalice ODS a ČSSD by tak získala „pouze" dvacet devět mandátů ze šedesáti tří a opět by nemohla ustavit radu. Pokud bychom vytvořili podobný model s jediným celopražským volebním obvodem, ovšem s celkovým počtem sedmdesáti zastupitelů, došlo by k následujícímu složení pražského zastupitelstva: TOP 09 by získala čtyřiadvacet křesel, ODS devatenáct, ČSSD čtrnáct, KSČM pět, Věci veřejné a Koalice Strany zelených s SNK po čtyřech mandátech. Případná koalice ODS a ČSSD by získala třicet tři mandátů ze sedmdesáti  a opět by nemohla ustavit radu.