Jaký volební systém pro Českou republiku?
Jaký volební systém pro Českou republiku?
V České republice dlouhodobě pozorujeme slabost výkonné moci, jež je mj. zapříčiněna nevhodnou podobou stranického systému, který je relativně fragmentovaný a především značně ideologicky polarizovaný. Samotné politické strany jsou vnitřně nesourodé. Volební systém nenapomáhá dostatečně vytváření většin v Poslanecké sněmovně. Důsledkem toho všeho jsou menšinové vlády (1996–2002, 2006–2007, 2007–2009), politicky nesourodé koalice pravicových a levicových stran (2002–2006), vlády postavené na kontroverzních základech (opoziční smlouva 1998–2002), vlády vzniklé na základě minimální převahy jednoho poslance (2002, 2004, 2005), různé polopolitické či kvaziúřednické vlády (1998, 2009–2010). To vše vede k permanentní neakceschopnosti a nestabilitě českých vlád. V letech 1993–2012 měla Česká republika 11 vlád a 9 premiérů. Průměrná délka trvání českých vlád je necelých 23 měsíců. V letech 2006–2009, tj. během pouhých dvou let, čelila česká vláda 5 (!) hlasováním o vyslovení nedůvěry, přičemž poslední z března 2009 se jí stalo osudným, a to uprostřed českého předsednictví Evropské unie. A tak dále.
Přesto zůstala diskuse o fungování českého parlamentního režimu1 omezena na univerzitní politologické (a právnické) prostředí a českými politiky byla až na výjimky ignorována, přinejmenším v rovině uskutečňování konkrétních kroků, které by mohly přinést nápravu. Pokud se politici k reformním krokům přece jenom odhodlali, jejich snažení narazilo na různé překážky (vzpomeňme na volební reformu zrušenou Ústavním soudem v roce 20012). Kromě toho se zdaleka ne všechny kroky ubíraly správným směrem (tady samozřejmě narážím na nevhodnou přímou volbu prezidenta). Vládní návrh na zavedení konstruktivního vóta nedůvěry z dubna 20123, které má zajistit větší vládní stabilitu, je jistě třeba přivítat (byť má své nedostatky). Ovšem jedná se o krok ojedinělý a navíc izolovaný, který není provázen širší představou o komplexní systémové reformě českého parlamentarismu.
Je totiž zřejmé, že k nápravě českého parlamentního režimu nemohou vést pouze dílčí ústavní reformní kroky. Klíčovou roli v životě každého demokratického režimu hrají politické faktory. Úkolem této kapitoly je upozornit na význam právě politického rámce fungování českého parlamentního režimu a pokusit se načrtnout možnosti jeho změn, a to se zvláštním zřetelem k volebnímu systému.
Politický rámec nápravy parlamentního režimu: role volebního systému
Politický rámec fungování parlamentního režimu se obecně vztahuje zejména ke třem aspektům. Za prvé je to koncentrace stranického systému. Za druhé se jedná o koncentraci samotných politických stran. Konečně za třetí je to otázka antisystémových a extrémních politických stran.
Koncentrace stranického systému
Koncentrace stranického systému se odvíjí od jeho typu, který je ovlivněn řadou faktorů. Jedná se o značně komplikovanou a širokou problematiku, na jejíž podrobnější vymezení zde není dostatek místa a z hlediska posuzovaného tématu to ani není bezpodmínečně nutné. Pro naše účely stačí, když koncentraci stranického systému definuji zjednodušeným způsobem, tj. jako snižování fragmentace a polarizace (ideologické vzdálenosti mezi stranami) stranického systému, respektive ilustrativním shrnutím existujících typologií stranických systémů, které se vzájemně různě doplňují a kříží.
V podstatě jsou zjednodušeně řečeno v pluripartismu (tzn. v soutěživém stranickém systému) možné tři varianty. Za prvé, ve stranickém systému existuje jedna převládající politická strana (či pevná aliance stran), která buď vládne sama, protože má nadpoloviční většinu křesel (tzv. predominance), nebo sice nadpoloviční většinu nemá, ale je mnohem silnější než ostatní strany, a proto je nepostradatelná pro tvorbu vládních koalic (tzv. dominance). Za druhé je to bipartismus britského typu, tj. stranický systém, ve kterém se dvě strany relativně pravidelně střídají u moci a každá z nich chce vládnout sama (plus případně nějaká modifikace bipartismu). Za třetí je to situace, kdy proti sobě stojí větší počet stran, ty jsou však umístěny na jedné (socioekonomické) ose levice/pravice. Stranický systém je tedy dvoupólový (bipolární), vznikají více méně homogenní levicové nebo pravicové koalice stran, které se střídají u moci, panují zde proto dostředivé tendence politiky.
Koncentrovat stranický systém samozřejmě není jednoduché, někdy je to přímo nemožné (velký význam zde totiž mají kulturní aspekty). Pokud jde o technické faktory, které mohou stranický systém ovlivnit (koncentrovat), pak na prvním místě stojí volební systém: „Volební systémy představují nejvšestrannější politický nástroj, jímž lze mimo jiné utvářet i stranický systém a ovlivňovat spektrum reprezentace.“ Volební systém má vliv ne jenom na politické strany, ale, jak správně upozorňuje Robert A. Dahl, ovlivňuje také státní a ústavní instituce: „Jak jste si již možná všimli, raději než prosté označení ‚ústava‘ jsem občas používal frázi ‚ústavní systém‘. Dělám to proto, abych do ústavního systému zahrnul důležitou sadu institucí, které nemusí být stanoveny samotnou ústavou. Především se jedná o volební uspořádání. Volební systém se nachází v klíčové interakci s dalšími politickými institucemi a tím determinuje jejich fungování.“
Někteří badatelé jdou tak daleko, že chápou volební systém jako hlavní pravidlo demokracie. Například britský politolog Alan Renwick svoji novou knihu pojednávající o fenoménu volební reformy příznačně nazval „Politika volební reformy. Měníme pravidla demokracie“ (The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy). Příkladů takového uvažování by bylo více.
Není tedy vůbec náhodou, že řada autorů považuje za silný nástroj pro zefektivnění (tzv. racionalizaci) parlamentního režimu různé prvky volebních systémů, kupříkladu volební klauzuli, tj. uměle stanovenou bariéru, kterou musí politické strany překonat, chtějí-li se dostat do parlamentu. Volební klauzule jednak brání malým stranám dostat se do parlamentu (okamžitý mechanický efekt), především však působí na voliče, kteří mají tendenci nehlasovat pro politické strany, u kterých předpokládají, že volební klauzuli nepřekonají (dlouhodobější psychologický efekt). Volební klauzule tedy zamezuje přílišné roztříštěnosti parlamentu, která by mohla mít neblahý vliv na jeho funkčnost. Nenapomáhá však tolik koncentraci stranického systému ve smyslu schopnosti parlamentu vytvářet většiny. Za tímto účelem se používají složité metody volebního inženýrství. V případě proporčního volebního systému, který existuje u nás, jde zejména o hledání optimální matematické metody pro přepočet hlasů na křesla a velikosti volebních obvodů (tzn. kolik poslanců lze ve volebním obvodě zvolit). Je dostatečně známo (a prokázáno), že největší vliv na účinek proporčního volebního systému má právě velikost volebních obvodů, přičemž platí, že čím menší volební obvody, tím silnější je většinový účinek systému (a naopak). Popřípadě připadá v úvahu celková změna volebního systému na nějakou formu většinového nebo smíšeného volebního systému.
Koncentrace politických stran
Koncentrace politických stran souvisí s jejich vnitřním životem. Politické strany mohou být vnitřně velmi různě uspořádány. Mohou být natolik disciplinované a hierarchické, že připomínají spíše vojsko než politickou instituci. Dříve takové byly zejména fašistické/nacistické a komunistické strany, které se podle klasické Duvergerovy typologie skládaly z milic, respektive buněk. Nebo jsou politické strany, které žádné vnitřní struktury nevytvářejí, jak je tomu tradičně v USA.
Fungování parlamentního režimu prospívá spíše větší stranická koncentrace a disciplinovanost. Samozřejmě nejde o to přeměňovat politické strany v nějaká poslušná vojska. Je ovšem třeba velmi citlivě zvažovat tenkou hranici mezi oprávněným požadavkem vnitřní demokratičnosti stran na jedné straně a nutností organizačního zajištění přežití a funkčnosti politických stran na straně druhé. Jedná se o dvě do velké míry protikladné tendence, na což již v první polovině dvacátého století upozorňoval Robert Michels, který současně chápal narůstání moci stranických vůdců, tj. jeho slovy řečeno oligarchizaci, jako přirozený proces, ale: „Má však vědeckou i praktickou cenu konstatovati, že vůdcovství ve svém vývoji se nesnáší s nejpodstatnějšími postuláty demokracie.“
Přílišná centralizace politických stran sice prospívá jejich efektivnímu působení a tím také ke koncentraci a efektivitě parlamentu, který se z nich skládá, ovšem může být v rozporu se základními principy demokratické politiky. To není nic nového. Například v první Československé republice tzv. volební reverzy (tj. bianco bez data podepsaná prohlášení o vzdání se mandátu), které poslanci a senátoři odevzdávali vedením svých politických stran a tím se stali zcela závislými na stranických vůdcích, sice napomáhaly překonávat fatální roztříštěnost československého stranického systému, ale jednak porušovaly ústavou zakotvený princip volného mandátu poslance a senátora, dále také odsunuly parlament na vedlejší kolej a ten byl nahrazen mimoústavními politickými institucemi (Pětka, později Osma).
Konečné stanovení oné tenké hranice mezi žádoucí demokratičností stran a jejich přirozenou (a rovněž žádoucí) koncentrací asi není možné. Záleží jak na teoretických představách o tom, co je demokracie či snad jaká by měla být, avšak také na konkrétních dobových a místních okolnostech. Co však stanovit lze, je určení politických podmínek, které vedou k jedné nebo druhé variantě.
Politické okolnosti jsou velmi rozmanité, často působí zprostředkovaně a s odstupem času a ne vždy je v lidských silách je přímo ovlivnit. Například Maurice Duverger prokázal souvislost mezi způsobem vzniku politických stran (v devatenáctém století) a jejím pozdějším vnitřním uspořádáním. Politické strany vzniklé mimo parlament byly centralizovanější, zatímco politické strany vzniklé na půdě parlamentu byly méně centralizované. Přestože se jedná o „dávnou“ historii, tato „pečeť vzniku“ je zřejmá do současnosti, především tedy v zemích s nepřerušenou tradicí demokracie. Jiným příkladem může být přizpůsobování se politických stran měnícím se sociálním a politickým okolnostem během dvacátého století a v současnosti. Jinak jsou vnitřně uspořádány strany notáblů (nebo jinak kádrové strany), masové strany nebo tzv. strany pro všechny (catch-all).
V souvislosti s naším tématem jsou ale důležité především takové politické podmínky, či lépe řečeno nástroje, kterými lze vnitřní život politických stran aktivně ovlivnit. K takovému politickému nástroji patří – opět – volební systém. Zjednodušeně řečeno, proporční volební systém s kandidátními listinami, o jejichž složení rozhodují samy politické strany, spíše vede k větší disciplinovanosti stran, zatímco většinový volební systém, v němž voliči hlasují nikoli pro stranické kandidátky, ale pro konkrétní osoby kandidátů, spíše napomáhá individualismu.
Důležitou okolností je také problematika vztahu mezi poslanci a jejich politickými stranami. Výše zmíněné volební reverzy jsou krajním a dnes již nepředstavitelným příkladem. Politická strana si může vynucovat poslušnost poslanců méně drastickými metodami. Například může nutit poslance odevzdávat část poslaneckého platu stranické pokladně (jak se u nás v devadesátých letech spekulovalo ohledně Sdružení pro republiku – Republikánské strany Československa). Jinou technikou je vykořeňování poslanců. Strana nasazuje kandidáty do jiných oblastí, než kde žijí či dlouhodobě působí, aby jim zabránila vytvářet si místní zázemí, která by je činila méně závislými na straně (v Itálii se jim říká parašutisté). Ještě jinou metodou může být eliminace osobností. Politická strana umisťuje na kandidátky méně známé lidi, kteří nejsou charismatičtí či jinak osobnostně silní. Možností je spousta, opět se zde ale vznáší otázka demokratické přípustnosti takových metod.
Otázka antisystémových a extrémních politických stran
Giovanni Sartori považuje za klíčový prvek politického rámce fungování parlamentarismu zákaz antisystémových stran. Jako příklad uvádí Německo po druhé světové válce. Tento postoj bude o to pochopitelnější, připomenu-li jeho typologii stranických systémů, která je považovaná za „nejvlivnější, nejpropracovanější a nejsofistikovanější“. Jedním z typů stranických systémů je polarizovaný pluralismus, jehož prvním charakteristickým znakem je to, že se v něm vyskytují relevantní antisystémové strany. Mimo jiné to znamená, že stranický systém je vysoce ideologicky polarizovaný, přičemž v nejhorší variantě se v něm vyskytuje tzv. dvoustranná politická opozice. To je situace, kdy proti prosystémovým stranám útočí z obou stran levicové a pravicové strany antisystémové, nejčastěji tedy komunistické a fašistické či nacistické, jak to bylo ve Výmarské republice před rokem 1933. V této situaci pak může jít o přímé ohrožení demokracie. V méně dramatické podobě polarizovaný pluralismus sice nemusí ohrožovat politický systém jako takový, ale rozhodně ztěžuje jeho fungování, protože ve stranickém systému převládají odstředivé tendence politiky. Ty se pak přenášejí na celý režim. V zájmu dobrého fungování parlamentního režimu je proto omezení či přímo eliminování antisystémových nebo extrémních politických stran.
Jak to udělat? Možnosti jsou dvojího rázu. Za prvé to lze udělat pomocí právních nástrojů a za druhé prostřednictvím nástrojů politických. Právním nástrojem může být prostý zákaz některých typů politických stran, například vystupujících proti ústavě či demokracii jako takové, prosazujících násilí jako prostředek svého působení apod., nebo zákaz přímo komunistických a fašistických stran. Je tomu tak například v ústavách Německa, Itálie nebo Polska, tedy v zemích, které mají historickou zkušenost s nějakou formou nedemokratického režimu. Je ale otázka, nakolik jsou takové zákazy účinné. Ve všech zmíněných zemích (a také jinde) se bez ohledu na příslušné ústavní články (neo)fašistické/(neo)nacistické či komunistické politické strany vyskytovaly či vyskytují.
Myslím, že mnohem účinnější jsou politické nástroje omezující antisystémové a extrémní politické strany. Hlavním takovým politickým nástrojem je – znovu – volební systém. Specialisté na volební systémy už dávno vědí, že účinnou zbraní proti antisystémovým a extrémním politickým stranám je dvoukolový volební systém absolutní většiny. Je to volební systém, který vyžaduje, aby v prvním kole voleb byl zvolen kandidát s nadpoloviční většinou hlasů, pokud k tomu nedojde, do druhého kola voleb postupuje několik kandidátů nebo jen dva nejsilnější kandidáti z kola prvního. Jeho působnost spočívá v jednoduchém pravidlu, kdy tento volební systém nutí politické strany ke spolupráci či přinejmenším ke vzájemné komunikaci, a to hlavně před druhým kolem voleb, které je v praxi z hlediska volebního výsledku rozhodující, protože zisk nadpoloviční většiny hlasů (a tedy volební vítězství) hned v prvním kole hlasování je spíše vzácný. Především se to týká stran menších až středních a právě takové antisystémové a extrémní strany obvykle jsou. Tyto strany bývají izolované, obtížně hledají spojence, a jsou proto tímto volebním systémem znevýhodněny. Avšak dokonce i v situacích, kdy se antisystémové nebo extrémní politické straně podaří navázat spolupráci se stranou prosystémovou, bude pravděpodobně znevýhodněna.
Jak uvádí Domenico Fisichella: „Ovšem velmi často – a to je důležitý bod – uzavírání aliancí nezpůsobí očekávaný volební návrat antisystémových stran. Proč tomu tak je? Předpokládejme, že se antisystémová strana A dohodne se stranou B na vzájemné spolupráci v deseti volebních obvodech. Strana A se zaváže k podpoře kandidátů strany B v pěti volebních obvodech, zatímco druhá strana podpoří kandidáty strany A ve zbývajících obvodech. Nicméně, zatímco voliči antisystémové strany budou mít tendenci disciplinovaně volit kandidáty strany B, zastánci strany B projeví nechuť podporovat kandidáty strany A. Spíše se voleb nezúčastní nebo dokonce upřednostní soupeře antisystémové strany.“
Princip uvedeného hypotetického příkladu spočívá v tom, že při posuzování účinnosti volebního systému musíme zohlednit důležitou skutečnost, že volební systém neovlivňuje pouze politické strany, ale také voliče. Voliči antisystémových (zejména komunistických) stran bývají velmi disciplinovaní a spíše se podvolí „příkazu“ své strany. Naproti tomu voliči demokratických politických stran bývají v různé míře méně disciplinovaní a pravděpodobně se jim bude příčit hlasovat pro kandidáty strany, jejíž dlouhodobě projevovaná antisystémovost a/nebo extrémnost je pro ně nepřijatelná. Tyto úvahy vypadají velmi akademicky, jsou však podloženy politickou praxí, jak dobře ukazuje například situace Národní fronty ve Francii, která je tamním dvoukolovým absolutně většinovým volebním systémem dlouhodobě téměř eliminována ve volbách do Národního shromáždění, příznačně na rozdíl od voleb do Evropského parlamentu, který je ve Francii volen proporčně. Do jisté míry to potvrzuje i zkušenost z českých senátních voleb, ve kterých Komunistická strana Čech a Moravy (KSČM) může slavit úspěchy v prvním kole voleb (jako v říjnu 2012), ale v kole druhém již ne,4 protože je v něm volebním systémem díky jeho výše uvedenému působení na voliče značně oslabena.5
Politický rámec nápravy českého parlamentního režimu: jaký volební systém?
Politicky lze tedy parlamentní režim napravit především koncentrací stranického systému, koncentrací politických stran a omezením antisystémových a extrémních uskupení. Nejvšestrannějším nástrojem, jak ovlivňovat tyto věci, je volební systém. A to je jistá potíž, přinejmenším v podmínkách České republiky. Problém spočívá v tom, že všechny tyto tři podmínky nápravy českého parlamentního režimu nelze vyřešit dohromady jedním typem volebního systému. Je tedy nutné stanovit pořadí problémů, respektive určit míru jejich závažnosti a podle toho se rozhodovat, jak dál.
Stanovení priorit
Česká republika se z hlediska fungování parlamentarismu potýká se třemi klíčovými politickými problémy. Za prvé je to institucionální slabost politických stran. Za druhé je to přílišná polarizace stranického systému, která je především dána existencí silné antisystémové politické strany.6 Za třetí jsou to povolební paty, kdy levice a pravice má po sto křeslech, respektive slabé „stojedničkové“ většiny v Poslanecké sněmovně.
Institucionální slabost politických stran se projevuje jednak jejich nestálostí, kdy zejména střední a menší politické strany vznikají a zanikají. Dále je to jejich vnitřní organizační slabost a nedisciplinovanost, která zprostředkovaně vede k u nás existující svévoli poslanců, zejména v legislativním procesu. Přílišná polarizace stranického systému je problémem proto, že antisystémová KSČM má na úrovni celostátního vládnutí (nikoli v krajích a obcích) nulový koaliční potenciál (či možná lépe řečeno zatím má nulový koaliční potenciál; výhled do budoucna je v této věci značně nejistý) a současně obsazuje v Poslanecké sněmovně nezanedbatelný počet křesel (okolo 15 % mandátů). Výsledkem je situace, kdy Česká strana sociálně demokratická (ČSSD), pokud vyhrála volby, neměla přirozeného partnera na levici pro sestavení vládní koalice. Musela proto vládnout menšinově (pokud jí to ostatní strany ve sněmovně dovolily) nebo uzavírat politicky nesourodé vládní koalice či dohody (svého času opoziční smlouva). Neblahým důsledkem těchto situací je skutečnost, že u nás dlouhodobě nedocházelo k relativně pravidelnému střídání levice a pravice u moci. To vše je doplněno absencí soudržných většin ve sněmovně a s tím související vládní nestabilitou.
Mám za to, že nejzávažnějšími politickými (nikoli ústavními) problémy českého parlamentarismu jsou antisystémová politická opozice (KSČM)7 a slabé většiny v Poslanecké sněmovně. Tyto dva problémy by měly být řešeny přednostně, a to volebním inženýrstvím.8 Jak to udělat? To je otázka, o které se v české politologii diskutuje mnoho let. V zásadě existují tři možnosti: 1) upravit stávající proporční volební systém, 2) zavést nějakou formu smíšeného volebního systému a 3) zavést nějakou formu většinového volebního systému.
Jaký volební systém?
Nejméně vhodnou variantou je podle mého názoru smíšený volební systém, tj. takový volební systém, který kombinuje proporční a většinovou volbu jedné parlamentní komory. Smíšené volební systémy jsou totiž velmi komplikované a nevyzpytatelné, jak to přiléhavě vyjádřil Giovanni Sartori: „Obhájci kombinací většinového a poměrného systému se domnívají, že spojují to nejlepší ze dvou světů. Spíše však vytvářejí hybrid pochybné povahy, který násobí jejich vady a nedostatky.“9
Druhá v tomto negativním pořadí je varianta úpravy stávajícího poměrného volebního systému. Úprava existujícího proporčního volebního systému tak, aby byly posíleny jeho většinové účinky, a aby tedy bylo pomoženo větším stranám na úkor stran menších, sice napomůže utváření většin v parlamentu, ale pravděpodobně nevyřeší problém nereformované KSČM (či šířeji ideologické polarizace stranického systému). Tato strana je totiž natolik silná, že si dokáže poradit i s výraznějšími většinovými účinky proporčního volebního systému, než jaké jsou dnes. Kromě toho ji proporční volební systém, ať už má jakékoli účinky, nikterak nenutí k umírněnosti (nebo ideálně k důsledné ideologické reformě). Pokud by ale nic jiného nezbylo, potom bych doporučoval držet se osvědčených metod zmenšování volebních obvodů a volby vhodné matematické metody volebního dělitele pro přepočet hlasů na křesla a spíše bych se obával experimentování s různými „bonusy“ pro vítěze, jak bylo u nás navrhováno v roce 2009. Z hlediska předvídatelnosti působení volebního systému je totiž vždy lepší používat „čisté“ formy volebních systémů.10 Součástí takové úpravy by dále mělo být zrušení absurdních a dramaticky vysokých odstupňovaných volebních klauzulí pro volební koalice (10 % pro dvojčlenné, 15 % pro tříčlenné a 20 % pro čtyř a více členné koalice stran). Volební systém by měl podporovat spolupráci stran a ne ji de facto zakazovat.
Nicméně nejlepší variantou pro Českou republiku je většinový volební systém. Nikoliv ovšem volební systém prosté většiny známý z Velké Británie, který navrhují někteří politici Občanské demokratické strany (ODS), nebo vzácný a pro voliče složitý „australský“ volební systém alternativního, jehož prosazení je u nás politicky nerealistické, ale dvoukolový absolutně většinový volební systém.
Volební systém prosté většiny, přestože má jako takový řadu předností, je pro Českou republiku podle mého názoru nevhodný proto, že je příliš spjatý s britským politickým prostředím, které je vysoce specifické, respektive dramaticky odlišné od naší politiky. Je příznačné, že volební systém prosté většiny, přestože býval před nástupem proporčních volebních systémů na přelomu 19. a 20. století nejpoužívanějším volebním systémem a nevyhýbal se ani kontinentální Evropě, je dnes ve světě rozšířen především v bývalých britských koloniích, tedy v zemích, které mají historickou zkušenost s britským stylem politiky (politics). Kromě toho volební systém prosté většiny napomáhá koncentraci stranického systému v podobě bipartismu pouze za předpokladu, že pro tuto možnost existují vhodné podmínky (existuje tendence k bipartismu). Současná česká politika tento předpoklad nenaplňuje.11
Přednosti dvoukolového absolutně většinového volebního systému
Dvoukolový absolutně většinový volební systém přebírá řadu výhod systému prosté většiny, ale má i některé další. Výhody, které lze přisoudit oběma volebním systémům, jsou následující: za jistých podmínek12 napomáhají utváření většin v parlamentu, vytvářejí přímý vztah mezi voliči a kandidáty (voliči volí konkrétní osoby v jednomandátových volebních obvodech) a s tím související tlak na politické strany nominovat pokud možno „kvalitní“, charismatické kandidáty, kteří se nemohou schovat za jistou anonymitu kandidátních listin.13 Kromě toho se dvoukolový absolutně většinový volební systém dobře osvědčuje v praxi, vyznačuje se širokou rozmanitostí svých forem (tedy přizpůsobivostí), především však napomáhá větším stranám, ale nelikviduje strany menší, ovšem pokud jsou schopny vzájemné spolupráce. Současně je tedy, jak bylo vysvětleno výše, nepříznivý vůči stranám antisystémovým a extrémním. Prospívá tedy umírněnosti politiky: „(...) dvoukolové hlasování trestá ideologickou politiku a odměňuje politiku pragmatickou.“
Dvoukolový většinový volební systém se vyskytuje v různých variantách. Zjednodušeně řečeno jde o to, kolik kandidátů může proniknout do druhého kola hlasování. Giovanni Sartori rozlišuje čtyři jeho varianty: silnou, spíše silnou, spíše slabou a slabou. Čím méně kandidátů může projít do druhého kola, tím je systém „silnější“. Český Senát je tedy volen silným dvoukolovým volebním systémem (do druhého kola jdou pouze dva nejsilnější kandidáti z kola prvního). Ve Francii je podle něj tamní volební systém „spíše silný“, protože do druhého kola postupuje více kandidátů (všichni, kteří v prvním kole získali alespoň 12,5 % hlasů). Proč to uvádím? Podle Sartoriho, a v tom má pravdu, výše popsané žádoucí účinky zajišťuje „spíše silný“ dvoukolový většinový volební systém, tj. takový, ve kterém se do druhého kola dostanou zhruba tři až čtyři kandidáti z prvního kola hlasování: „Spíše silný systém dvoukolového hlasování bude sice eliminovat antisystémové strany, ale třetím rozptýleným stranám umožní vyjednat si cestu k relevantnosti. (...) Tři až čtyři finalisté (...) umožňují takovou míru mezistranického vyjednávání, která stačí na zklidňování politiky a zmenšení uměle zveličených rozporů.“
Přesně takový účinek volebního systému je nejvhodnější právě pro Českou republiku „Spíše silný“ dvoukolový většinový volební systém by napomohl utváření většin v parlamentu (tím by odstranil či alespoň zmírnil problém „stojedničkových“ vlád), omezil by antisystémovou či extrémní politickou opozici nebo by ji nutil k umírněnosti či snad k ideologické reformě (KSČM), nezlikvidoval by automaticky menší strany (tím by se také zvýšila šance, že by menší strany takovou volební reformu podpořily) a nutil by politické strany ke spolupráci.
Nedostatky dvoukolového absolutně většinového volebního systému a možnosti jejich zmírnění
Dvoukolový většinový volební systém má ovšem také své nevýhody. Především jde o jeho obtížnou předvídatelnost. Je to dáno tím, že křesla mohou být ve druhém kole voleb získávána na základě konjunkturálních vazeb mezi stranami a voliči vytvořenými ad hoc mezi prvním a druhým kolem hlasování. To jsou, jinými slovy řečeno, ony volební koalice, které zejména menší a střední strany uzavírají před druhým kolem, chtějí-li v něm uspět. Ovšem tento mechanismus, jak jsem uvedl výše, současně prospívá umírněnosti politiky. Je tedy na zvážení, co je víc: zda riziko nepředvídatelnosti volebního systému, nebo jeho výhoda v podobě podpory politických stran schopných vzájemné domluvy. Podle mého názoru má tato výhoda v kontextu silné polarizace českého stranického systému (způsobené hlavně KSČM) navrch nad tímto rizikem.
Dále si dvoukolový většinový volební systém neumí poradit s vnitřní nestálostí politických stran, protože, jak jsem uvedl výše, napomáhá individualismu kandidátů a poslanců. Myslím ale, že tento problém lze do jisté míry řešit úpravou jednacího řádu Poslanecké sněmovny, která omezí výše zmíněnou svévoli poslanců. Politické strany jako takové sice „napraveny“ nebudou, ale (částečně) „napraveny“ budou jejich poslanecké kluby. Jak ukazuje dosavadní praxe, v českých podmínkách bezbřehé volnosti jednacího řádu Poslanecké sněmovny si za posledních více jak dvacet let s absencí vnitřní soudržnosti a disciplíny stran neporadil ani proporční volební systém.
Další nevýhodou dvoukolového většinového volebního systému je v českém kontextu problém Senátu. Musela by totiž být řešena politická14 otázka, zda volit obě komory parlamentu stejně, nebo zda začít hledat nový volební systém pro Senát, odlišný od Poslanecké sněmovny. Mám za to, že pokud nedojde k posílení Senátu, k čemuž by podle mě dojít skutečně nemělo, pak na tom z hlediska otázky efektivního fungování českého parlamentního režimu zas tolik nezáleží, a proto nechávám tuto věc otevřenou.
Závěr
Česká republika je zralá na reformu svého parlamentního režimu. Český parlamentarismus je těžce poškozen a nefunguje, jak by fungovat mohl a měl. Jeho reforma je proto nanejvýš potřebná a měla by být uskutečněna. Náprava parlamentního režimu u nás by měla systematicky a provázaně zohledňovat nejen ústavní, ale také politické aspekty jeho fungování. Dosavadní izolované kroky jsou buď nedomyšlené a nepropracované (vládní návrh na vótum konstruktivní nedůvěry z dubna 2012), nebo dokonce škodlivé (zavedení přímé volby prezidenta).
Hlavním politickým prostředkem nápravy českého parlamentního režimu by měla být reforma volebního systému pro volby do Poslanecké sněmovny. Volební reforma je totiž přirozeným a nejvhodnějším politickým nástrojem, jak ovlivnit politické stranictví u nás. Jiné nástroje jsou buď méně vhodné, protože by mohly budit zdání nedemokratičnosti či neprůhlednosti (různé lsti, jak si uvnitř stran vynucovat poslušnost15), nebo v českém prostředí politicky nerealistické, jako je třeba právní postih antisystémových stran.
Mám za to, že za daných okolností nejvhodnějším volebním systémem pro Českou republiku, který účinně napomůže řešit či alespoň zmírnit výše uvedené potíže, je „spíše silný“ dvoukolový absolutně většinový volební systém.
Poznámky
1. Považuji český režim za jednoznačně parlamentní, a to i po přijetí přímé volby prezidenta v roce 2012. Nedávné občasné medializované úvahy o tom, zda se český režim po roce 2012 přiblížil poloprezidencialismu, nejsou podle mého názoru opodstatněné.
2. Podrobně o tom ve své kapitole v této knize píše Zdeněk Koudelka.
3. Vládní návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. Sněmovní tisk 668/0.
4. Funguje to i přesto, že působnost dvoukolového většinového volebního systému je u nás v případě senátních voleb deformována enormně nízkou volební účastí. Troufám si ale tvrdit, že v případě vyšší volební účasti, kterou lze s jistotou předpokládat u voleb do Poslanecké sněmovny, bude toto jeho působení obdobné, ne-li výraznější. V souvislosti se senátními volbami 2012 je vhodné upozornit na příznačnou skutečnost, že voliči v Praze 8 neuposlechli výzvy neúspěšného kandidáta ČSSD (a koaličních „zelených“ a „pirátů“) Martina Potůčka, aby ve druhém kole hlasovali pro kandidáta KSČM Jiřího Dolejše.
5. Zde mám samozřejmě na mysli KSČM. Bez ohledu na různé, někdy vzrušené debaty o antisystémovosti českých komunistů trvám na stanovisku, že jde o skutečně o stranu antisystémovou.
6. V případě prvního problému je vhodné na okraj poznamenat, že omezovat antisystémové nebo extrémní politické strany je vhodné obecně, nejen v kontextu KSČM, která možná do budoucna bude sociálními demokraty přizvána do vlády, a tedy získá koaliční potenciál. Pokud by případně vznikla vládní koalice ČSSD/KSČM, pak sice dojde k vyřešení výše uvedeného problému ČSSD, jak a s kým vládnout v případě jejího volebního vítězství, ale příliš to nenapomůže snižování polarizace našeho stranického systému. Problém KSČM by také byl samozřejmě řešitelný důslednou vnitřní transformací této strany. To je ale zatím pouze teoretická možnost. KSČM se k tomu dlouhodobě nemá a důsledně si uchovává svůj dogmatický marxisticko-leninský charakter.
7. Patové rozložení sil „sto na sto“ lze snadno vyřešit stanovením lichého celkového počtu poslanců, třeba 201, tím ale nelze vyřešit problém nevýrazných většin opírajících se o jednoho či několika málo poslanců.
8. Na okraj lze připomenout, že o smíšeném volebním systému se u nás uvažovalo na začátku roku 1990. Specifickou formu volebního systému tehdy navrhoval Václav Havel. Zjednodušeně řečeno se jednalo o jakousi variantu volebního systému prosté většiny s vícemandátovými obvody. Voliči by ve dvou až třímandátových obvodech hlasovali pro nejméně jednoho a nejvíce deset kandidátů, přičemž dva až tři kandidáti s nejvyšším počtem hlasů by se stali poslanci.
9. Další otázkou je, nakolik proporční volební systém s bonusem prospívá stabilitě vlády. Jedna věc je totiž určení sestavovatele vlády, druhou je její sestavování a třetí další fungování kabinetu. Bonus pro vítěze snadno určí, kdo bude sestavovat vládu. Jinak ale vítězné straně proces sestavování vlády a především další vládnutí vůbec nemusí usnadnit.
10. Na okraj lze uvést, že v samotné domovině volebního systému prosté většiny – Velké Británii – se o případné změně volebního systému s přestávkami diskutuje více než 100 let. Zatím poslední snahy o volební reformu vyvrcholily v roce 2011, kdy se tam konalo (neúspěšné) referendum o přechodu na volební systém alternativního hlasování. V jiných typech voleb než sněmovních se v Británii používají jiné (proporční) volební systémy. Tyto skutečnosti samozřejmě nevypovídají nic o volebním systému prosté většiny jako takovém, je však zajímavé sledovat, jak je tento volební systém zpochybňován v zemi, která jej proslavila.
11. Mj. se jedná o více méně rovnoměrné rozptýlení politických stran v zemi, resp. absenci silných regionálně ukotvených politických stran a převládající jednu socioekonomickou konfliktní linii (cleavage). To jsou podmínky, které česká politika spíše naplňuje, přestože lze v poslední době sledovat jistý nárůst vlivu regionálních politických stran. Zejména to bylo vidět v krajských volbách 2012. Na druhou stranu se povaha krajských voleb a celostátních parlamentních voleb přece jenom v mnoha aspektech odlišuje, a nelze proto s jistotou předestřít, zda a případně nakolik by se tento trend projevil také ve volbách do Poslanecké sněmovny.
12. Někdo může namítnout, že toto pravidlo nefunguje v případě českých senátních voleb. Tato námitka ovšem nezohledňuje rozdíl mezi tzv. volbami prvního a druhého řádu. Volby do Senátu jsou volbami druhého řádu (Senát je politicky a ústavně méně důležitou parlamentní komorou), na nichž politické strany nemají až tak velký zájem, proto nenominují „nejkvalitnější“ kandidáty. V případě voleb do politicky a ústavně klíčové Poslanecké sněmovny by situace byla jistě naprosto jiná.
13. Záměrně uvádím politickou, nikoli ústavní otázku, a to v tom smyslu, že shodný či odlišný způsob volby dvou komor parlamentu má v rámci bikameralismu své různé politické dopady, mj. ovlivňuje politický vztah obou komor parlamentu. Skutečnost, že platná Ústava ČR nařizuje v čl. 14 odlišný způsob volby Poslanecké sněmovny a Senátu v tomto kontextu nehraje takovou roli, protože případný přechod od proporčního k většinovému volebnímu systému pro volby do Poslanecké sněmovny by si tak jako tak žádal změnu Ústavy.
15. Jako odstrašující příklad lze uvést „smlouvy“, které uzavíralo vedení Věcí veřejných se svými kandidáty na poslance v roce 2010, v nichž si pod „pokutou“ 7 milionů Kč vynucovalo jejich poslušnost. Takové „smlouvy“ jsou v rozporu s českou Ústavou zakotveným principem volného mandátu poslance (čl. 26). Kromě toho jsou samozřejmě neúčinné, protože jsou nevymahatelné.
Text je redakčně upraveným příspěvkem z knihy Stanislav Balík a kol. Většinový systém pro sněmovní volby? České zkušenosti a debaty. Publikaci lze objednat na webu CDK.