Evropští voliči a volby do Evropského parlamentu

Volby do Evropského parlamentu, které se budou konat v červnu 2004 v 25 státech Evropské unie, mají jistě zvláštní politický význam, protože to budou první volby realizované bezprostředně po rozšíření Evropské unie o deset nových členských zemí. Právě pro občany nových členských zemí bude možnost volit své zástupce do Evropského parlamentu jen několik týdnů po vstupu do EU do značné míry symbolickým prvním krokem v praktickém politickém životě uvnitř Evropské unie. Je to zřejmě v intencích architektů procesu rozšíření, takže květnové datum vstupu nemá jen organizačně-technické příčiny, ale má vazbu také na plánované evropské volby.
Symbolický obsah politických procesů jistě není možné podceňovat. Je však rovněž důležité podívat se na reálný politický význam voleb do Evropského parlamentu a jejich strukturálně-funkcionální charakteristiku. Pokusím se ji podat v následujícím příspěvku, v němž se budu (1.) zabývat volební účastí v evropských volbách, (2.) volebními strategiemi voličů a (3.) interpretací významu a funkce voličského rozhodování ve volbách do Evropského parlamentu.

Problémy s volební účastí

Volby do Evropského parlamentu bývají v politologické literatuře označovány jako second-order elections. Pro tento typ voleb je obecně charakteristický menší význam, který jim připisují voliči a kandidující politické strany, než pro ně mají hlavní volby (first-order elections), což jsou zpravidla volby do národních parlamentů, popř. prezidentské volby v těch zemích, kde je hlava státu volena přímo. (V některých státech představují pro evropské volby z hlediska pozornosti a vážnosti u voličů konkurenci dokonce i volby regionální.) V případě second-order elections zpravidla platí, že při nich bývá menší účast než u hlavních voleb a že v nich mohou ztrácet silné strany, především vládní, na úkor opozičních nebo menších stran, protože voliči tuto arénu využívají jako "bezpečné" varování a formu nátlaku na hlavní politické síly. Jako méně významné jsou volby do Evropského parlamentu klasifikovány především vzhledem k menšímu zájmu voličů a také s ohledem na jejich volební rozhodování.

Volební účast ve volbách do Evropského parlamentu kontinuálně klesá od prvních přímých voleb v roce 1979, kdy v průměru členských států činila 67 % oprávněných voličů. V následujících čtyřech volbách (1984, 1989, 1994 a 1999) klesala postupně volební účast až na necelá 53 % při posledních volbách před pěti lety (někteří autoři uvádějí dokonce méně než 50 %). Kromě kontinuálního poklesu zájmu voličů je důležitým kriteriem pro hodnocení evropských voleb také srovnání účasti ve volbách do EP s počtem zúčastněných voličů ve volbách do národních parlamentů. Srovnáme-li účast v evropských a národních volbách v letech 1979-1999, potom byla účast voličů ve volbách do EP v celkovém průměru členských států o 22 % nižší než v národních volbách (v některých zemích, např. v Nizozemí nebo Velké Británii, je tento rozdíl dokonce kolem 40 %).

Navíc je potřeba upozornit na skutečnost, že tyto údaje jsou do určité míry zkresleny. V některých státech (např. v Belgii, Lucembursku, Řecku nebo do roku 1994 v Itálii) je zákonem stanovena povinnost volební účasti, což pochopitelně minimalizuje rozdíly v účasti v jednotlivých volbách, a proto zde je možnost voličů rozhodnout se, zda k volbám jít či nikoliv, omezena. Pokud provedeme srovnání pouze v zemích, kde je volební účast dobrovolná, potom už rozdíl v účasti v evropských a národních volbách činí pro uvedené období více než 30 %. Při pohledu na jednotlivé země lze samozřejmě dospět ještě k dalším poznatkům, např. že volební účast v evropských volbách je srovnatelně vyšší v případě, že se tyto volby konají souběžně s parlamentními volbami nebo s jinými významnými volbami na národní úrovni (jako příklad může sloužit Irsko, kde byla volební účast při volbách do EP v roce 1984 47,6 % a v roce 1994 37,0 %, ale mezitím, v roce 1989, kdy se volby konaly souběžně s parlamentními volbami, náhle vystoupila na 68,3 %). Všechny tyto skutečnosti ukazují, že voliči v členských zemích Evropské unie přikládají volbám do Evropského parlamentu jen relativně malý význam.

Strategie a poselství voličů (a nevoličů)

Politologové se už od začátku 80. let pokoušejí na základě řady empirických výzkumů malý zájem voličů hlasovat v evropských volbách uspokojivě vysvětlit. Odpovědi jsou však nejednoznačné. V zásadě lze hovořit o dvou základních interpretačních liniích (i když při jemnějším rozlišování jich lze nalézt jistě více). Jeden nabízený výklad zjednodušeně řečeno předpokládá, že volební neúčast je výrazem nesouhlasu nebo nespokojenosti s evropskou integrací a naopak volební účast zpravidla vyjadřuje podporu integračnímu procesu. Zcela jiný výklad je, že faktor souhlasu, resp. nesouhlasu s integračním procesem nehraje při rozhodování voličů, zda jít či nejít k evropským volbám, prakticky žádnou roli. Volební neúčast lze podle této interpretace připsat jiným strukturálním a procesuálním faktorům souvisejícím např. s voličskou vazbou na politické strany nebo s termínem voleb. Stejně tak dominantním motivem pro účast ve volbách do Evropského parlamentu není podle tohoto konceptu podpora evropské integrace, ale např. zvyk chodit k volbám nebo rozhodnutí podpořit či oslabit konkrétní politické aktéry.

Dvě základní interpretační linie, které jsem zde představil a jež se zdají být v zásadním rozporu, nemusejí být neslučitelné. Výkladové schéma je v obou případech založeno na určité metodice výzkumu a způsobu kladení otázek a v realitě se motivace pro účast nebo absenci v evropských volbách pravděpodobně prostupují. Přestože tedy nízkou účast není možno interpretovat výhradně jako nesouhlas s integrací nebo v užším smyslu jako výraz nesouhlasu s procesem utváření Evropského parlamentu, nelze tuto motivaci zcela vyloučit.

Zajímavé údaje poskytuje také analýza volebního chování občanů členských zemí, kteří se voleb do Evropského parlamentu účastní. Ve srovnání s volbami do národních parlamentů mají při evropských volbách u voličů větší šanci na úspěch menší strany nebo strany ideologicky vyhraněné (až extrémní) a naopak zpravidla menší podporu mívají velké politické strany a strany vládní. V celoevropském průměru dosahují ztráty velkých stran (zpravidla mezi ně bývají řazeny strany se ziskem nad 15 %) v evropských volbách až 9 % (např. v roce 1989), podobné údaje byly získány při sledování výsledků vládních stran (nutno poznamenat, že v obou případech je tento rozdíl v některých zemích až 20 %). Současně platí, že čím je termín voleb do Evropského parlamentu v konkrétní zemi blíže středu volebního období pro hlavní volby, tím je ztráta vládních stran vyšší, zatímco volební datum identické s parlamentními volbami ztrátu vládních stran minimalizuje.

Tyto skutečnosti potvrzují předpoklad, že voliči chápou evropské volby jako "druhořadé" volby, v nichž mají možnost vyjádřit svou nespokojenost s vládní politikou ve své zemi, popř. preferovat názorově blízkou stranu, které by ale nechtěli svěřit vládní odpovědnost ve volbách, "v nichž o něco jde".

"Neevropské" volby do Evropského parlamentu

Tento přístup voličů je umožněn, popř. iniciován funkcí voleb do Evropského parlamentu, která je - s výjimkou faktu samotného výběru reprezentantů - odlišná, než je tomu v případě dalších voleb. Pro voliče je podstatné, že jejich hlas v evropských volbách nemá na rozdíl od jiných volebních rozhodnutí prakticky žádné důsledky, a proto je zde také menší riziko, že voličův hlas bude z jeho hlediska využit špatně. Volič svým hlasem v evropských volbách nemůže ovlivnit utváření politické většiny s rozhodovací pravomocí, ale nemůže se ani žádným způsobem vyjádřit k dalšímu průběhu integračního procesu. Ve volbách nevystupují evropské politické strany (jejichž reálná existence je navíc diskutabilní), které by předkládaly alternativní koncepce integrace, ale národní stranické subjekty. Předmětem volební kampaně a tedy ani rozhodování voličů nejsou evropské otázky, ale zcela dominují vnitropolitická témata.

Dokonce i v případě, že by se volič rozhodoval podle postoje národních stran k dalšímu průběhu integrace (ale to se podle všech relevantních průzkumů neděje), neměl by žádnou záruku, že v rovině Evropského parlamentu bude jím vybraný subjekt schopen tuto politiku reprezentovat. V Evropském parlamentu se sice vytvářejí frakce, ale ty zdaleka nemají integrační sílu obvyklých stranických klubů v národních parlamentech a jsou spíše jakýmsi taktickým uskupením s různorodým složením, které brání vytvoření jasného politického profilu. Z toho důvodu také uvnitř EP nedochází k potřebné polarizaci. Vzhledem k fungování politického systému EU se nemohou v EP vytvářet vládní a opoziční kontrapozice a zvláště dvě velké frakce (ELS-ED a SES) jsou v evropských otázkách až na malé výjimky navzájem nerozlišitelné. Evropskému parlamentu v důsledku toho chybí přímé napojení na jeho elektorát; přesněji řečeno toto napojení nemá žádnou zpětnou vazbu a probíhá jednosměrně pouze ve formě výběru reprezentantů.

Zvolení političtí reprezentanti ovšem na evropské politické rovině spolurozhodují v rámci pro voliče nepřehledných stranických uskupení a navíc o věcech, které nejsou předmětem volebního rozhodování a nejsou voličům nabízeny v předvolebních kampaních jako alternativy. Toto oslabené propojení evropských reprezentantů s voliči zpětně snižuje legitimitu EP a má vliv na jeho postavení mezi ostatními evropskými orgány. To se dále odráží v malé účasti voličů a v jejich rozhodování na základě neevropských motivů. Tuto situaci výstižně charakterizovala německá politoložka Ingeborg Tömmel jako "uzavřený kruh souboru demokratických deficitů". Někteří politologové hovoří dokonce o tom, že tato situace není jen oslabováním demokratické legitimace politického systému Evropské unie, k níž měly evropské volby naopak přispívat, ale obávají se širších konsekvencí. Např. Hermann Schmitt s Ceesem van der Eijkem varují, že dlouhodobě nízká volební účast v případě voleb do Evropského parlamentu může vést k obecné erozi politické podpory. Podle nich zde "existuje nebezpečí spillover [přelití] apatie a lhostejnosti" z evropské úrovně také na národní a subnacionální politickou rovinu.

Nemyslím ovšem, že by bylo nutno sdílet takto skeptickou interpretaci. V národních a regionálních volbách si je většina voličů prokazatelně vědoma důsledků svého voličského rozhodnutí (samozřejmě v míře závislé na volebním mechanismu) a může rozlišit alternativy, které se jim nabízejí - a proto volby mají pro voliče srozumitelný smysl. V případě evropských voleb nelze určit důsledky volby, ani nelze vybírat mezi evropskými alternativami. Proto jediný konkrétní význam, který volby do Evropského parlamentu v této podobě pro voliče mohou mít, je vnitropolitický. Jde zde o to, že dominující vnitropolitická témata jsou přenesena do této "vedlejší" politické arény, která je bezpečná v tom, že voličské rozhodnutí má jen symbolické konsekvence. Tato situace se nezmění ani tím, že volby budou probíhat v deseti nových členských zemích, protože ani zde nemohou získat nový rozměr, rozhodnutí voličů zůstane bez závažnějších politických důsledků a může být pouze vnitropolitickým signálem. A tak i letošní volby do Evropského parlamentu znovu budou - jak je nedávno výstižně označil německý politolog Andreas Kiessling - "uneuropäische Europawahlen", tedy "neevropskými" evropskými volbami.

Tento text je upravenou verzí referátu, který byl přednesen na semináři "Zastoupení evropské pětadvacítky v Evropském parlamentu" pořádaném Francouzským ústavem pro výzkum ve společenských vědách (CEFRES) a Fondation Robert Schuman 2. 4. 2004 v Praze.